Indicateurs

Le benchmarking est avant tout une procédure de quantification de l’activité des agents, des équipes et, par agrégation, de leur organisation. Il présuppose, et là est la première difficulté, d’avoir déterminé une métrique adéquate. Un processus organisationnel ou une séquence d’actions étant donnés, comment les convertir en chiffres ? Comment, par exemple, quantifier l’activité d’un enseignant-chercheur à l’université ? On peut compter les heures de cours, mais on ne mesure ainsi ni la quantité de savoirs effectivement transmis ni la qualité éducative de cette transmission. On peut aussi chiffrer le taux de réussite des étudiants aux examens, ou leur demander d’évaluer eux-mêmes leurs cours, comme des clients invités à remplir des questionnaires de satisfaction. Ces deux options sont actuellement privilégiées, non sans effets pervers, qui peuvent aller de la surnotation jusqu’aux conduites clientélistes. Quoi qu’il en soit, ce type d’indicateurs laisse dans l’ombre les activités de recherche qui, comme son nom l’indique, occupent la moitié du temps de travail d’un enseignant-chercheur. Suffirait-il alors, pour rendre compte de son activité scientifique, de dénombrer ses publications ? Mais, là encore, leur nombre ne préjuge en rien de leur pertinence. Même en multipliant les indicateurs, la difficulté perdure. Comment pondérer équitablement les heures de cours magistraux et celles de travaux dirigés ? Compter les publications, d’accord, mais dans quels types de revues, sous quel format ? Et les livres ? Valent-ils autant qu’un article ? Bref, la spécification de l’activité par des indicateurs quantitatifs tient très vite du casse-tête.

Dans le choix des indicateurs, on se retrouve en outre assez vite confronté à une alternative entre mesure de l’efficacité (le fait de parvenir à réaliser un objectif prédéterminé) et mesure de l’efficience (le fait d’atteindre un objectif à moindre coût). En d’autres termes, le choix est entre une mesure des outputs (par exemple, le volume horaire d’enseignements dispensés pour un diplôme) et un ratio outputs/inputs (par exemple, le coût horaire d’une formation par étudiant). Ces deux façons d’envisager une même réalité ne sont pas équivalentes et peuvent mêmes se révéler contradictoires quant aux décisions qu’elles informent.

Enfin, une dernière difficulté affecte l’imputation des résultats en fonction de la taille de l’unité évaluée. L’échelle peut varier de l’individu à toute l’institution, en passant par toutes les unités intermédiaires (équipe, projet, ministère, etc.). Quantifier l’activité d’un enseignant-chercheur peut par exemple se justifier parce que c’est à lui que le traitement est versé. Mais cela n’a pas beaucoup de sens dès lors qu’on prend acte de la dimension collective de l’activité pédagogique et scientifique. Ce sont des équipes, non des individus, qui animent les formations universitaires et la vie de la recherche. Un enseignant-chercheur, considéré isolément, n’a en fait que très peu de prise sur le taux de réussite de ses étudiants. Ce serait alors au niveau des équipes qu’il faudrait placer la jauge. Mais, là encore, il n’est pas facile de convenir d’indicateurs quantitatifs qui ont pour effet de décontextualiser les conditions d’étude et de travail.

Prenons le cas d’une catégorie créée par l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES) : le taux de « non-publiants » au sein d’un laboratoire. Un nombre important d’enseignants-chercheurs qui ne publient pas ne veut pas forcément dire qu’on a repéré une bande de fainéants. Il peut signaler qu’un département universitaire souffre de sous-encadrement, obligeant les enseignants à prendre en charge plus de cours au détriment de leurs recherches. Au-dessus de l’individu et de l’équipe, il y a les universités et le système national d’enseignement supérieur et de recherche (ESR). Celui-ci voit ses résultats chiffrés et comparés à une échelle internationale, notamment dans le cadre de l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) et de l’Union européenne (UE). Les universités sont jetées depuis quelques années sous les feux croisés d’une multitude d’indicateurs qui les mesurent sous toutes les coutures, que ce soient ceux du nouveau Système d’allocation des moyens à la performance et à l’activité — baptisé, non sans humour (noir), Sympa — ou ceux des palmarès dont la presse est friande, tel le fameux classement de Shanghai.

Toutes ces difficultés de mesure s’entremêlent à une question plus politique, celle de savoir qui a le pouvoir in fine de choisir ces indicateurs, d’en écarter certains, d’en retenir d’autres. Une activité est-elle mieux décrite par ceux qui la dirigent ou par ceux qui l’exercent ? La réponse fait l’objet de vifs débats. Certains vantent les vertus délibératives de la quantification dans le cadre d’une discussion entre responsables et exécutants. On met alors en place des dispositifs plus ou moins participatifs, qui sollicitent l’avis de cadres intermédiaires, voire de représentants des employés subalternes. Mais leur participation est en réalité la condition à leur enrôlement dans la démarche de benchmarking. Les responsabiliser sert à les impliquer dans le choix des indicateurs afin qu’ils en reconnaissent la légitimité. C’est l’ambivalence propre aux mécanismes participatifs : les exécutants peuvent espérer influer sur le cours de la négociation, mais, en y participant, ils légitiment par avance le résultat, même si celui-ci leur est défavorable.

Prenons le cas d’une organisation où la participation des agents n’a rien d’évident — la police. L’ancien préfet de police de Paris, Jean-Paul Proust, qui fut le premier à établir en France de tels indicateurs pour la police de proximité (nous y reviendrons dans le chapitre 3), nous expliquait en entretien comment il avait procédé. Après avoir élaboré un premier cadre général, les directeurs avaient ensuite révisé la copie en fonction des réactions de leurs subordonnés. Proust prenait l’exemple des automobiles. Initialement, on dénombrait le nombre de « véhicules attribués » à chaque commissariat. Mais les commissaires firent valoir que ce nombre théorique ne correspondait pas aux véhicules effectivement disponibles. En effet, en cas d’accident, même minime, la file d’attente est longue au garage de la préfecture, ce qui immobilise les voitures. La concertation a abouti à transformer l’indicateur « véhicules attribués » en « véhicules disponibles ». Le cadre général établi par la haute hiérarchie a donc été adapté à la marge par l’échelon inférieur. Bien d’autres configurations sont bien sûr possibles.

Une fois les indicateurs choisis, il faut récolter et compiler les quantités observées, ce que l’on appelle « renseigner les indicateurs ». Cela peut se faire de deux façons différentes. Certains nombres sont obtenus de façon automatique ou à partir de registres. Combien y a-t-il d’aides-soignant(e) s dans une équipe ? Il faut demander aux ressources humaines. Quel est le budget annuel de tel laboratoire ? Il faut demander au service comptable. Mais, pour d’autres indicateurs, qui portent sur l’activité des agents, c’est à eux-mêmes qu’il faut le demander. Qui peut savoir combien j’ai publié d’articles dans l’année ? Personne mieux que moi. Qui peut savoir combien d’interventions a fait une patrouille de police dans la journée ? Personne mieux qu’elle-même. La plupart du temps, c’est donc l’évalué qui devient son propre évaluateur en reportant lui-même les données le concernant. On touche là à une différence fondamentale entre les indicateurs que produit par exemple l’Insee sur la conjoncture ou l’indice des prix et ceux que produisent les acteurs sur eux-mêmes à des fins de management. Dans le premier cas, ils résultent de l’observation d’une réalité extérieure, dans le second cas, d’un regard tourné sur soi-même, de façon autoréférentielle. On devine immédiatement le problème : un système qui dépend, pour les informations qu’il sollicite, de la bonne volonté des agents s’expose à ce que ceux-ci, la pression aidant, se mettent à trafiquer leurs chiffres. Cette tension entre la nécessité de se fier à ceux qui produisent, et donc savent, et celle de s’en défier car ils peuvent tricher ou mentir rejoint la question centrale de la domination soulevée en introduction.

Objectifs

La production d’indicateurs sur l’activité des agents permet de fixer des objectifs chiffrés, autre caractéristique du benchmarking. Ces objectifs donnent un but à l’activité des agents, une cible à atteindre. Cette année, il faudra réaliser telle quantité de telle opération. Mais, là encore, des problèmes se posent. Reprenons l’exemple de la police : que se passerait-il si, le gouvernement ayant posé l’objectif de n contrôles routiers à réaliser en un an, les policiers n’assistent cette année-là qu’à la moitié de situations justifiant habituellement un tel contrôle ? On risquerait de voir les agents, craignant de ne pas atteindre leurs objectifs, tenter d’en démultiplier eux-mêmes le nombre d’une façon ou d’une autre. Et, de fait, ces contrôles se sont multipliés, engendrant un nombre de gardes à vue consécutives à de tels contrôles si élevé en 2010 que cela a créé un émoi public. Le pompier a été incité à devenir pyromane, drôle d’efficacité managériale. D’après le responsable « Police » du cabinet du ministre de l’Intérieur que nous avons rencontré, ce type d’effet pervers serait contourné par un mode de détermination des objectifs reposant, ici aussi, sur la concertation entre deux échelons de la hiérarchie. Ceux qui doivent les atteindre soumettent des propositions à leurs supérieurs, qui les amendent. En lieu et place d’une « politique du chiffre », dénoncée par certains syndicats, journalistes ou sociologues, il y aurait une forme d’autogestion dans la police. Voilà un point troublant que nous éclaircirons plus loin…

L’autre grande difficulté posée par ces objectifs est celle de leur agrégation dans un indicateur global mesurant l’action de l’État. Dans les entreprises, il existe certes plusieurs indicateurs comptables qui peuvent faire office de bottom line, tels que le chiffre d’affaires total, la rentabilité ou la valeur économique pour l’actionnaire. Mais ils pointent tous vers une même finalité de profit assurant la viabilité de l’organisation. S’agissant de l’État, il y a certes des débats sur sa « compétitivité » qui font comme si se posait la question de sa survie, mais ils ne parviennent pas à occulter le fait que l’action publique poursuit de multiples fins irréductibles les unes aux autres. Cette multiplicité va à l’encontre de la logique du benchmarking, censée déboucher sur la fixation d’une cible chiffrée. De fait, nous verrons que les ministres eux-mêmes, confrontés à cette logique, se sont efforcés d’y échapper précisément parce qu’ils ne parviennent pas à orienter leurs activités vers un unique objectif, ou ne veulent pas se voir évalués à l’aune d’un seul critère.

Comparaisons

Indicateurs et objectifs constituent le cadre d’une comparaison qui a d’abord lieu au sein d’une même organisation. On compare par exemple les résultats de trois patrouilles dans un commissariat, de quatre unités de formation dans une université, de deux équipes d’accueil à l’hôpital. Chaque entité s’efforcera de réaliser le maximum de tâches prescrites et, à la fin de la période, les résultats seront comparés, ce qui permettra de classer les entités et d’attribuer des gratifications aux plus méritantes, en toute équité apparente. La quantification impose ses normes comme des données objectives, sans qu’on puisse la soupçonner de favoritisme. Elle atténue ainsi les éventuelles contestations, qu’il s’agisse de la distribution des primes ou de coupes sombres dans certains budgets.

Cette comparaison peut aussi se faire entre équipes appartenant à différentes organisations, de façon à identifier les « bonnes pratiques » de l’une et à les rapatrier vers l’autre. C’est là le sens le plus répandu du benchmarking, qui prend alors la forme d’une course entre différentes organisations dont chacune s’efforce d’être la « meilleure ». Cet effort pour faire mieux que le meilleur a, en japonais, un nom : dantotsu. La philosophie du dantotsu suppose la mobilisation générale des membres de l’organisation. Dans ce monde où la performance de chacun est la condition du succès de tous, la contre-performance entraîne la stigmatisation individuelle des maillons faibles de l’équipe. Cette course à la performance est sans fin : on peut toujours trouver meilleur que soi dès lors que l’on étend indéfiniment le plan d’équivalence, c’est-à-dire le champ de la comparaison. Tels sont les effets du benchmarking : décloisonner les équipes, ouvrir les organisations, les exposer à une « saine émulation » qui cache mal une compétition féroce.

En adoptant le modèle « Sympa » pour allouer les moyens publics aux universités, l’État compare leurs performances afin de récompenser les « meilleures » en emplois et crédits. Il les incite par là même à lorgner sur ce que font leurs homologues afin d’obtenir une plus grosse part du gâteau. Les universités seraient ainsi amenées à épouser une culture du résultat. À chacune d’elles de faire ses preuves en améliorant continûment ses performances jusqu’à rejoindre le peloton de tête. Mais que les établissements soient implantés dans un « territoire en difficulté » ou au cœur de la riche capitale, les évaluateurs n’en ont cure : ils font comme si tous étaient placés sur la même ligne de départ. La même logique se répercute en leur sein, entre leurs membres. In fine, tous les échelons sont engagés dans des courses gigognes : les enseignants-chercheurs qui s’évertuent à publier plus que leurs collègues ; les équipes pédagogiques qui visent des taux de succès (ou simplement de présence) aux examens supérieurs aux autres formations ; les universités qui agrègent ces résultats (nombre de publications et d’étudiants en fin d’année) pour accroître leurs dotations au détriment des autres établissements et grimper dans les palmarès internationaux ; le ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche qui souhaite afficher des scores nationaux meilleurs que ses partenaires dans le cadre de l’OCDE, du processus de Bologne ou de la stratégie européenne de Lisbonne.

Tout comme le stakhanovisme en son temps, qui était présumé faire appel aux initiatives des travailleurs, le benchmarking en appelle à la créativité des agents. Il n’accompagne pas un mode de travail régi par la soumission aux règles, mais insiste au contraire sur l’investissement personnel des sujets, leur sens de l’initiative, leur goût de l’innovation. Aussi les « meilleures pratiques » d’autrui ne servent-elles pas simplement de sources d’inspiration, modèles à copier dans sa propre organisation, mais aussi et surtout d’aiguillon. Stimuler l’esprit entreprenant des agents, susciter leur volonté d’améliorer sans relâche leurs façons de faire : voilà le principe actif des comparaisons. C’est pourquoi le benchmarking tel qu’il a été expérimenté dans les entreprises ne se borne pas à une analyse de la concurrence dans un secteur d’activité donné. Il ne connaît pas de frontières, ni spatiales ni sectorielles, car les « meilleures pratiques » se trouvent potentiellement partout. Comme elles sont fugitives, on ne saurait les identifier une fois pour toutes. Le temps du benchmarking n’est pas celui d’une séquence ponctuelle, mais d’un cycle perpétuel.

Publicité

Les agents codent statistiquement leurs activités, la plupart du temps dans des tableaux informatiques. Cette tâche n’est pas noble. Rébarbative, elle implique de nombreuses approximations, toute une série de petits arrangements avec les chiffres. Elle se déroule souvent dans les arrière-boutiques. Sans être cachée, elle n’est pas pour autant exposée en pleine lumière. Elle ne fait pas l’objet d’une publicité particulière. Mais tout change une fois que les données ont été agrégées et les résultats calculés, que plus aucune trace apparente ne subsiste des approximations préalables. Le benchmarking peut alors exhiber fièrement ses données comme des vérités scientifiques et, sur cette base, classer les équipes en toute objectivité, distribuer les sanctions et récompenses de façon incontestable.

Pour que ces opérations de « management honorifique note » fonctionnent à plein, pour que les acteurs félicités le soient encore plus indiscutablement, de véritables rituels statistiques sont mis en place, des cérémonies du chiffre où se prononcent les résultats, se décernent les honneurs ou se distribuent les blâmes. À New York par exemple, les commissaires centraux des arrondissements étaient régulièrement réunis devant le maire, l’aréopage entier de la police et même la population locale et la presse pour se faire violemment houspiller ou chaudement congratuler pour leurs résultats.

 

Le benchmarking est une procédure de quantification qui traduit des situations, des actes, des collectifs en résultats chiffrés, c’est-à-dire en performances, de façon à les évaluer et les comparer. Les nombres produits ont ceci d’extrêmement original qu’ils sont censés être stables, durables, indiscutables ou, pour le dire en un mot, vrais, et pourtant leur ambition est moins de décrire la réalité que de la transformer. Ils transforment aussi en retour les sujets mêmes qui les produisent. Ils donnent à leurs activités et à leurs vies une forme numérique. Ils montrent à chacun les résultats chiffrés des autres pour les inciter tous à « améliorer » leurs performances. La quantification est organisée comme un véritable rituel de passage, au cours duquel certains sont déchus, et d’autre élus, certains grandis, d’autres diminués. Les producteurs de ces chiffres ne sortent donc pas indemnes de l’opération. Elle affecte leur grandeur relative. De surcroît, et non sans paradoxe, ces nombres transforment aussi l’objet qu’ils sont en train de décrire. Le réel perd en stabilité pour devenir un mobile pragmatique, une finalité opératoire. Car ces nombres n’ont de sens qu’articulés à une action. On quantifie les produits ? C’est pour en produire plus et de meilleure qualité. On quantifie l’activité ? C’est pour agir davantage et plus efficacement. Le benchmarking instaure une réalité quantifiée, mais, ce faisant, il ne la consacre pas, il la rend toujours décevante, toujours insatisfaisante, toujours perfectible. Ce procédé de dépréciation de la réalité par comparaison avec elle-même est essentiel pour exhorter les agents à la transformer. Telle est la force agissante du benchmarking, qui fait sa très grande spécificité : il ne se contente pas de traduire la réalité en termes statistiques pour agir, il stimule cette action et la canalise vers un « meilleur » dont la définition est soustraite à l’autonomie des agents. Il participe lui-même à la production du changement auquel les agents sont censés s’adapter.

Tableaux de bord

Une première façon de présenter des indicateurs est de les réunir dans un tableau synoptique, permettant au pilote d’embrasser d’un coup d’œil la situation et l’état général de son engin en vue d’en (ré) orienter la progression. Les tableaux de bord affichant toutes sortes de données, de paramètres, de ratios sont des documents classiques en économie et en gestion. Ces scoreboards servent de support aux décisions des responsables, à l’évaluation des stratégies d’entreprise ou des programmes d’action publique, à l’information et à la motivation des équipes. Leur pertinence dépend de leur mode de construction, et tout particulièrement de la sélection des indicateurs. Car il est bien évident que de tels tableaux, sauf à perdre toute utilité, ne sauraient être exhaustifs. On ne peut pas prendre en compte tous les chiffres disponibles ; il faut seulement en retenir un petit échantillon afin de braquer l’attention sur ceux qui comptent — c’est-à-dire, dans la perspective du benchmarking, ceux qui quantifient les résultats dont on veut suivre l’évolution et les écarts avec les objectifs fixés.

Les indicateurs du tableau de bord sont souvent regroupés d’un côté en variables de contexte, et de l’autre en variables d’activité. Ces dernières, qui peuvent par exemple correspondre au nombre d’heures de cours dispensées, d’urgences médicales traitées, de gardes à vue ou de faits élucidés, sont souvent encadrées en cartouche sur le tableau, et peuvent, selon les besoins, indiquer ou non des variations temporelles. Parmi les variables de contexte, on peut trouver des données très générales, comme le nombre d’habitants ou le taux de chômage dans la zone géographique concernée, mais aussi des indicateurs plus spécifiques : le nombre d’étudiants dans une université ou de patients dans un hôpital.

A priori, cette distinction entre le contexte et l’activité semble évidente, simple à établir et neutre quant aux conclusions. En pratique, il n’en est rien. Prenons le cas de la police (voir figure 1, p. 31). On pourrait considérer que les indicateurs de contexte qu’elle privilégie dans ses tableaux de bord sont ceux issus de la nomenclature propre aux statistiques annuelles de l’« état 4001 ». Il s’agit d’une liste de cent sept index inventoriant les infractions auxquelles la police peut être confrontée (vol à main armée, proxénétisme, usage de stupéfiants, etc.). Ces indicateurs servent donc à évaluer la nature et le niveau de « délinquance ». Ils sont rapprochés d’autres variables relevant, elles, de l’activité, comme le taux d’élucidation, de garde à vue, de déferrement. Or toute la difficulté provient du fait que les nombres correspondant au « contexte » ne peuvent être renseignés par nul autre que par les agents, et d’aucune autre manière que par leur activité. Mettons que le ministère de l’Intérieur décide de lancer des opérations contre le « racolage passif » : les policiers arrêteront et entendront un plus grand nombre de présumées racoleuses, puisqu’on le leur aura demandé. En conséquence, cette variable, le taux de racolage, censée décrire le contexte, augmentera — non pas parce qu’il y aurait davantage de personnes s’y adonnant, mais parce que la police en a fait une cible prioritaire. L’évolution des données de contexte dépend directement des données d’activité, elles-mêmes commandées par les objectifs chiffrés. On se trouve alors dans un cercle : le contexte et l’activité se mordent la queue, suscitant un trouble profond sur le statut de réalité des variables.

La confection d’un tableau de bord est donc plus délicate qu’il n’y paraît au premier abord. L’opération suppose non seulement de sélectionner les indicateurs les plus significatifs au regard des objectifs poursuivis, mais encore de trouver la bonne distance entre variables dites de « contexte » et celles qui sont désignées comme étant d’« activité ». Dans le cas qui précède, le paradoxe est que le contexte devient l’activité et vice versa. Mais, pour qui est familier du benchmarking, il n’y a là rien d’inhabituel. Les tableaux de bord sont construits dans une visée managériale. Ils ne visent pas tant à évaluer des actions et des acteurs, a posteriori, dans une logique descriptive découplant activité et contexte, qu’à les « piloter », dans une logique normative et prescriptive, indexant le contexte sur l’activité. Aussi le contexte n’est-il pas seulement convoqué pour expliquer une certaine évolution de l’activité ; il en devient la cible. Encore une fois, le benchmarking produit le changement qu’il prétend accompagner.

Les tableaux de bord sont avant tout une mise en rapport, au double sens du terme : ils rapportent des informations comptables ou statistiques méthodiquement consignées et, ce faisant, autorisent leur mise en relation sous forme de corrélations, voire de causalités. Dans le champ de l’action publique, la confrontation des indicateurs d’activité et des indicateurs de contexte tend à transformer ces derniers en indicateurs de résultat. L’« environnement », les conditions de travail et de vie des citoyens dépendent dorénavant des interventions de l’État et des agents.

Comme l’a montré Michel Foucault, ces procédés participent d’une « technologie environnementale de gouvernement note » carac- téristique du néolibéralisme. À la différence de l’« État minimum » que l’on attribue au libéralisme classique, l’État dit néolibéral ne s’abstient pas d’agir sur la société. Bien au contraire, il se doit de tout mettre en œuvre pour créer un « environnement » ou des « conditions-cadres » propices aux activités économiques et financières. C’est ici que surgit une instance de jugement extérieure à l’administration, le public, à laquelle un autre artefact de la NQP est spécifiquement destiné.

Palmarès

Un palmarès est une liste ordonnée de noms qui donne à voir, tout en haut, ceux « qui méritent la palme » et, tout en bas, ceux qui méritent le blâme. Pour qu’une telle distribution d’honneurs produise ses effets, elle ne saurait rester confidentielle. Le palmarès est un classement rendu public, affiché et médiatisé note. Si certains doivent se contenter de la faible audience d’une presse spécialisée ou minoritaire (par exemple, le Top 10 des entreprises les plus polluantes, publié par Bastamag), d’autres comme les palmarès des hôpitaux ou des lycées font chaque année la une d’hebdomadaires nationaux (L’Express, Le Point, Le Nouvel Observateur, etc.). Les médias dominants sont très friands des classements de services publics. Le Figaro a ainsi produit un « Palmarès des commissariats » se proposant de mesurer l’efficacité de la sécurité publique par circonscription de police — en réalité, une liste de villes classées en fonction du nombre de faits élucidés par policier. Cette statistique rudimentaire suffisait au quotidien pour titrer « Le palmarès de l’efficacité de la police ville par ville » et pour en tirer des conclusions décontextualisées sur l’« efficacité des agents » qui « peut varier du simple au triple note ».

Aussi copieuse que soit la batterie d’indicateurs mobilisée pour construire un palmarès, elle demeure au second plan, voire en coulisse. Les projecteurs sont braqués sur le classement final avec son podium et sa lanterne rouge. À la rigueur, une ventilation des statistiques débouchera sur des listes catégorielles offrant des classements alternatifs. Un hôpital dont le score total est moyen peut ainsi briller dans un palmarès secondaire ne retenant que la qualité d’accueil. Mais, en règle générale, un palmarès ne vise pas à restituer la complexité de la réalité. Si on y a recours, c’est justement pour la simplifier au maximum, en ne laissant subsister qu’une seule dimension ordinale.

Le palmarès apparaît donc, à dessein, comme moins subtil que le tableau de bord. En fait, sa simplicité, voire son simplisme, est gage d’efficacité, et la surprise peut faire partie de l’effet recherché : celle du lecteur qui découvre une réalité hiérarchisée là où régnait jusqu’alors l’incommensurabilité, et celle de l’évalué encensé ou cloué au pilori sur la place publique, souvent à son grand étonnement. Souvenez-vous d’un palmarès des ministres publié en janvier 2008 dans Le Point, qui avait réuni pour ce faire un « jury d’experts » et déterminé des « critères objectifs, quantifiables note ». Le Point imitait en cela le Financial Times qui publie depuis 2006 un classement (ranking) des ministres européens des Finances établi par des économistes jaugeant leur performance en fonction de la croissance ou de l’endettement de leur pays.

Une fois l’effet de surprise dissipé, le palmarès crée une situation compétitive. En habilitant les citoyens-usagers à comparer les performances de leurs ministres, de leurs hôpitaux ou de leurs villes note, tout se passe comme si ces entités étaient en compétition (sportive) pour arracher le meilleur score et en concurrence (économique) pour attirer des électeurs, des patients ou des habitants. Aussi fictive que soit cette compétition/concurrence (les policiers de Strasbourg se tirent-ils la bourre avec leurs collègues de Bordeaux ? Nantes risque-t-elle de conduire Grenoble à la faillite ? Le CHRU de Lille prend-il des parts de marché à l’hôpital de la Timone à Marseille ?), elle agit sur la réalité en infléchissant les décisions des responsables évalués, pris au piège de ces classements, et non pas tant des supposés « clients », auxquels les palmarès seraient destinés pour informer leurs choix de consommation. Les sociologues Wendy Espeland et Michael Sauder ont montré que, aux États-Unis, le classement des écoles de droit publié par le U.S. News & World Report, aussi critiqué soit-il par l’American Bar Association, a acquis une grande influence sur les doyens qu’il soumet à la pression conjuguée des financeurs, des étudiants et de leurs familles. Il les a conduits à élaborer des stratégies pour optimiser les résultats que mesurent les indicateurs du palmarès, au détriment d’autres aspects, en s’inspirant des pratiques des mieux classés, avec pour conséquence l’uniformisation des formations proposées note.

Dans ce domaine, on assiste depuis les années 2000 à une prolifération accélérée de classements émanant de magazines (Times Higher Education, Die Zeit, Le Point), d’institutions comme la Commission européenne, ou d’universités confectionnant leur propre palmarès (citons le Classement international professionnel des établissements d’enseignement supérieur de l’École des mines, conçu pour redorer le blason des grandes écoles françaises, ou l’« échelle de Vincennes note » édifiée par des chercheurs de l’université Paris-VIII pour classer, non sans humour, leur université en tête). On pourrait penser que cette surabondance d’informations éparpillées et contradictoires s’évanouirait dans un bruit de fond. Au contraire, « un autre monde a ainsi été créé, dans un processus apparemment irréversible, par rapport auquel chacun est tenu de se situer. Les critiques portent éventuellement sur le choix et la mise en œuvre des critères, mais l’existence même de ces classements semble hors d’atteinte aux acteurs ainsi classés. Cette commensuration généralisée est un des nouveaux chapitres de l’histoire de l’argument statistique note ».

Baromètres

Les indicateurs peuvent enfin servir non pas à classer des unités différentes sur un territoire, mais à suivre des évolutions temporelles pour une unique unité. Ils donnent alors, très classiquement, la popularité de personnalités en vue ou, plus techniquement, l’évolution d’une question sociale. Cet usage des indicateurs pour rendre sensibles des variations et permettre d’évaluer une situation donne lieu à la construction de baromètres. Il en existe de toutes sortes : baromètre de la biodiversité, du développement durable, de la santé, des discriminations au travail, etc. Chaque fois, il s’agit de collecter des données pour mesurer un phénomène souvent dans le but de le constituer en objet de politique publique.

Les indicateurs de ces baromètres peuvent être subjectifs (le ressenti, les opinions, les représentations de la population) ou plus objectifs (mesure du nombre déclaré de telle maladie). Ils peuvent aussi provenir de registres, comme c’est le cas pour le baromètre santé. Comme le palmarès, le baromètre agrège une série d’indicateurs complexes en une seule dimension, ou un petit nombre de dimensions, aisément compréhensible(s) par un public non spécialiste. Mais les indicateurs sont ici destinés à établir des comparaisons dans le temps : ils doivent rester aussi stables que possible car c’est leur permanence qui permet de faire saillir les évolutions de leur objet.

On peut prendre l’exemple d’un baromètre nominé en 2010 pour le trophée du management de l’innovation. La remise de ce prix, organisé par le cabinet de conseil BearingPoint, le magazine économique L’Expansion, l’École des Ponts ParisTech et la société d’études Harris Interactive, procède du travail de veille effectué par l’Observatoire du management de l’innovation. Réunissant entreprises, chercheurs, consultants et journalistes, cet observatoire a pour « vocation d’analyser les meilleures pratiques et les tendances dans ce domaine note ». En 2010, pour la première fois, une administration d’État a été retenue parmi les nominés. Ce n’était autre que la direction générale de la modernisation de l’État (DGME) pour son « baromètre de la qualité des services publics note ». Celle-ci fut cependant battue à plate couture par les biscuits Poult, Groupama, Schneider Electric et GDF Suez.

Le baromètre joue une double fonction pour orienter l’action de l’État : il est « à la fois un levier de modernisation de l’administration pour améliorer la relation avec l’usager et un outil permettant de rendre compte, en toute transparence, aux Français des progrès réalisés et de l’effort des agents pour renforcer la qualité du service rendu note ». Aussi ne comporte-t-il qu’un nombre limité d’indicateurs, les plus « parlants » pour l’usager, dont ils traduisent les différentes démarches auprès de l’administration, dans chacune de leurs étapes, de l’accueil jusqu’aux réclamations.

Pour chacun des indicateurs du baromètre, une cible a été fixée, soit par les services du ministère concerné, soit dans le cadre de contrats de performance ou de conventions d’objectifs et de gestion (notamment pour les indicateurs relevant du ministère du Travail, de l’Emploi et de la Santé). Prenons nos trois exemples de prédilection : la police, l’hôpital et l’université (voir figure 2, p. 37). En février 2010, le ministre de l’Intérieur a annoncé sa volonté de « moderniser le pilotage de la performance des forces de sécurité ». Parmi les indicateurs de suivi, l’un porte sur le délai d’intervention des forces de l’ordre. Il concerne les interventions réalisées, à la suite d’un appel au 17 adressé à la police et à la gendarmerie entre 19 heures et 7 heures du matin. Le baromètre affiche ainsi comme indicateur de la qualité le délai moyen d’intervention. 13 minutes, c’est la cible qui avait été fixée, d’où l’idée d’introduire un nouvel indicateur dans l’édition suivante du baromètre, défini comme le « pourcentage d’interventions effectuées, de jour comme de nuit, par les forces de sécurité intérieure, dans un délai de 12 minutes, à la suite d’un appel au 17 note ». En matière de soins, c’est l’accueil aux urgences qui est évalué. L’indicateur retenu est la part des patients pris en charge et traités par les services des urgences en moins de 4 heures. Les 77 % semblent satisfaire la DGME à l’aune de la cible, fixée à 80 %, qui limite la marge d’amélioration à 3 % note. Dernier exemple : la qualité de l’orientation à l’université. Elle est mesurée par le pourcentage de premiers vœux satisfaits lors de la demande d’inscription. Au regard de la flèche ascendante, sur fond vert, les progrès dans ce domaine apparaissent remarquables. Ils sont toutefois relativisés par la cible fixée à 80 %, laquelle implique de poursuivre les efforts avec autant d’intensité note.

Les techniques de la NQP partagent toutes un air de famille sans pour autant se confondre. Que ce soient les tableaux de bord, les palmarès ou les baromètres, ces procédés produisent et utilisent des indicateurs chiffrés, et font intervenir, à des degrés divers, des méthodes d’évaluation comparative des performances. Leur similarité tient aussi, au-delà de cette dimension technique, à l’esprit managérial commun qui les anime.

Le benchmarking en dix étapes

Penchons-nous d’abord sur le modèle de management que Robert Camp a formalisé dans son fameux opus, Benchmarking. The Search for Industry Best Practices that Lead to Superior Performance. Son propos est de comparer divers processus d’une entreprise (stockage, passation de commande, traitement des documents, gestion des ressources humaines, etc.) avec les processus homologues mis en œuvre dans d’autres organisations, y compris — et peut-être surtout, car telle est l’originalité de sa démarche — si elles n’appartiennent pas au même secteur d’activité. Ces comparaisons sans cesse renouvelées doivent permettre d’identifier la « meilleure des meilleures » façons de faire, dont on s’inspirera en vue d’une « amélioration continue » de ses propres procédés. Xerox a ainsi confronté l’organisation de son service de livraison de photocopieurs avec celle de plusieurs autres entreprises, n’ayant pour la plupart aucun rapport avec la copie, mais affichant des performances plus élevées. En l’occurrence, c’est un fabricant de gros engins de chantier (Caterpillar) et une société spécialisée dans l’approvisionnement des hôpitaux (American Hospital Supply Corp.) qui servirent de benchmark, c’est-à-dire de modèle.

Camp a rationalisé les étapes de cet exercice de comparaison sous la forme d’une procédure méthodique, à suivre rigoureusement et à réitérer en permanence (voir figure 3, p. 42). Le benchmarking n’est pas un exercice ponctuel, à réaliser une fois pour toutes, mais une discipline à entretenir, à intégrer de façon constante dans toutes les pratiques organisationnelles. La démarche compte dix étapes. Chacune est détaillée dans les différents chapitres de ce livre qui totalise près de trois cents pages, illustrées de graphiques, de fiches et d’études de cas.

Les deux premières étapes consistent à identifier, d’une part, le process ou la fonction que l’on veut faire progresser et, d’autre part, des organisations comparables susceptibles d’avoir mis au point de « meilleures pratiques ». Il s’agit de repérer, chez soi, les contre-performances à résorber et, chez les autres, les bons scores à imiter. Pour ce faire, Camp recommande de s’appuyer sur les données existantes, mais insiste sur l’importance de ne pas se limiter aux ratios financiers. Il s’agit, en interne, de ventiler les coûts unitaires pour dégager des mesures plus opérationnelles ; et, en externe, de consulter toutes les sources disponibles (rapports annuels, banques de données, associations professionnelles, périodiques, etc.) pour trouver des informations relatives à l’objet de la comparaison souhaitée. À ce stade, le benchmarking n’est pas à proprement parler une activité de quantification. Il consomme des quantités, mais n’en produit pas de nouvelles.

La troisième étape amplifie la collecte de données sur un mode quasi scientifique. Une fois que des « partenaires de benchmarking » ont été repérés, il faut mener une véritable enquête de terrain pour récolter des informations actualisées, précises et fiables sur leurs pratiques, du moins celles faisant l’objet de la comparaison. Après avoir recensé toutes les données disponibles dans le domaine public, toutes celles accessibles par des études internes ou par le recours à des intermédiaires (experts, consultants, associations), une stratégie ad hoc de recherche doit être engagée : prise de contact direct, passation de questionnaires, entretiens, panels de discussion, visites sur site… La méthodologie suivie pour distinguer et documenter la « meilleure pratique » parmi toutes celles étudiées doit être irréprochable, sans quoi on s’expose au risque d’un rejet du benchmark. Camp insiste sur le fait que la « meilleure pratique » retenue, l’organisation prise comme modèle, en un mot le benchmark, doit être indiscutable. Or, pour couper court à tout débat, il faut que les responsables du benchmarking puissent prouver que rien n’est passé à travers les mailles de leur filet. Ils doivent faire valoir une méthodologie sans faille.

Camp n’esquive pas la difficulté, à savoir les réticences que des entreprises spontanément peu enclines à échanger des informations, et encore plus rétives à livrer des données sur leur « meilleure pratique », peuvent opposer aux « partenariats de benchmarking ». Afin de surmonter ces résistances, Camp évoque les codes de bonne conduite et la réciprocité d’un benchmarking censé fonctionner à double sens. Un autre argument est que le benchmarking s’intéresse à des données qualitatives et opérationnelles, donc a priori moins sensibles que des informations quantitatives, financières, souvent confidentielles. En effet, peu importe d’obtenir des précisions sur le chiffre d’affaires ou le rendement des capitaux propres : le benchmarking vise par exemple à découvrir comment les autres parviennent à livrer leurs marchandises, plutôt qu’à savoir combien ils en écoulent.

Ce n’est qu’à la quatrième étape que la quantification entre réellement en jeu. Une fois que l’on sait comment un processus est réalisé ailleurs, il faut l’imaginer transposé à sa propre organisation et quantifier hypothétiquement les coûts et les bénéfices de cette importation. C’est ce que Camp appelle la « métrique de la performance » (performance metric) note. Admettons que nous voulions étudier l’organisation des services de facturation chez quatre « partenaires de benchmarking ». Nous savons que notre procédure coûte actuellement 31 dollars par facture, et nous pouvons estimer que, en adoptant les pratiques observées chez nos partenaires, le coût par facture passerait respectivement à 12, 9, 28 et 35 dollars. On peut en conclure que le benchmark à atteindre est 9 dollars l’unité. La différence entre 31 et 9, soit ici 22, révèle un écart de performance qui est considéré comme un différentiel de compétitivité. Camp parle d’un « fossé de compétitivité » (competitive gap) note qu’il importe de combler en s’inspirant de l’organisation la plus performante. La traduction de ce « fossé » en termes quantitatifs peut rester tout à fait approximative. Il serait illusoire d’attendre du benchmarking une fiabilité mathématique. Des fourchettes, des ordres de grandeur suffisent, du moment qu’ils surprennent les responsables et les conduisent à s’interroger : « Pourquoi une telle différence ? » Les étapes que l’on vient d’exposer sont supposées apporter des solutions en décrivant les différences en termes qualitatifs : « Telle entreprise plus performante emploie telle méthode. Voici quelles sont les pratiques de cette organisation, qui est meilleure que nous en la matière. »

Camp s’oppose vigoureusement à ceux qui voudraient inverser les étapes, c’est-à-dire fixer d’abord la cible souhaitée et trouver ensuite la pratique permettant de l’atteindre. D’après lui, la quantification doit toujours être seconde. Elle n’en demeure pas moins primordiale à ses yeux. Il y voit des avantages d’autant plus précieux qu’elle est couplée à des descriptions qualitatives. Sur le plan opérationnel, fixer une cible numérique permet de prendre immédiatement conscience de l’ampleur de l’effort à engager et des résultats que l’on peut en attendre, ce qui facilite l’établissement de plans d’action ainsi que leur budgétisation. Au plan « psychologique », le fait que ces cibles soient adossées à des pratiques documentées les rend plus crédibles et acceptables, surtout si le fossé paraît insurmontable ou si les gains annoncés semblent surestimés, irréalisables. Si d’autres le font, vous pouvez le faire. Au-delà des propriétés habituelles du nombre, qui livre une information synthétique et permet les comparaisons, le benchmarking administre une preuve tangible de faisabilité. Une telle démonstration permet de persuader son équipe que la course mérite d’être courue, puisqu’elle peut être gagnée. Elle suscite une émulation qui motive les troupes, là où la seule imposition d’un objectif chiffré pourrait susciter du scepticisme, de la colère, voire un rejet pur et simple. Elle contourne ainsi les rapports de forces en cherchant plutôt à emporter la conviction.

La cinquième étape projette dans l’avenir le différentiel de performance selon que seront ou non implantées les « meilleures pratiques ». Le benchmarking ne se matérialise plus alors dans des tableaux comparatifs, mais dans des graphiques et des courbes rendant visible l’écart qui se creuse ou se résorbe. Il crée ainsi une urgence à agir tout en fournissant les données pour construire une stratégie. Les étapes suivantes se concentrent sur la mise en œuvre. Celle-ci implique une large communication des résultats du benchmarking, leur « opérationnalisation » tout au long de la chaîne hiérarchique, ainsi qu’un suivi permanent des progrès accomplis. Il s’agit d’ajuster sans arrêt le benchmark, de le mettre à jour en fonction des innovations ayant supplanté les « meilleures pratiques » d’hier. Plus on s’approche de la cible, plus celle-ci échappe à ses poursuivants. La course est sans ligne d’arrivée, le benchmarking est un engrenage perpétuel.

Reengineering

Autre sésame managérial à base d’évaluations quantitatives : le Reengineering de Michael Hammer et James Champy. L’ouvrage, dès sa publication en 1993 note, connut un succès stupéfiant. La couverture de l’édition française claironne : « 30 000 exemplaires vendus en France ; 2 millions dans le monde. » Aux États-Unis, ce best-seller a été classé parmi « les trois business books les plus importants de ces vingt dernières années » par le magazine Forbes, tandis que Time a consacré Hammer comme l’un des « vingt-cinq individus les plus influents d’Amérique ». Nous avons pu constater les effets directs de cette méthode sur le fonctionnement de la police et de l’hôpital en France (ce que nous exposerons plus loin, au chapitre 3).

Nos deux auteurs présentent le reengineering comme une « révolution du monde des affaires », susceptible de « réinventer l’entreprise pour une amélioration spectaculaire de ses performances ». L’ambition est beaucoup plus éclatante que celle affichée par Camp quelques années plus tôt. Hammer et Champy lui reprochent d’ailleurs de ne chercher qu’à rejoindre les « meilleures pratiques » mondiales alors que, pour leur part, ils prétendent les dépasser. Le reegineering « crée le nouveau benchmark de classe mondiale note », étant donné qu’il ne consiste en rien moins qu’à reconfigurer de fond en comble le processus productif d’une organisation ainsi que son système d’information. On reprend tout à zéro : on regroupe plusieurs postes en un seul, on réduit le nombre de niveaux hiérarchiques, on décloisonne les opérations, on crée un point de contact unique pour le client. Bref, on fait le grand ménage ! Autant dire que le reengineering est rapidement devenu synonyme de licenciements massifs. Le nom de son concepteur, Hammer, a souvent été utilisé pour pointer ironiquement la dimension destructrice de sa méthode : en anglais, hammer signifie « marteau », et le verbe correspondant, to hammer, frapper de plein fouet, ou déclarer en faillite. Quant à quelqu’un qui est hammered, il est complètement bourré.

La quatrième de couverture annonce le programme : « Ce que la division du travail a fait, le reengineering doit le défaire. […] Il ne suffit pas de raccommoder l’existant. Il faut au contraire revoir fondamentalement la nature du travail. » Fini la spécialisation et la répétitivité des tâches, fini la structure verticale fonctionnelle, en silos. Place à l’entreprise transversale organisée autour de « processus opérationnels » et d’« opérateurs responsabilisés » ! Pour réaliser des « gains de performance » en diminuant les coûts et les délais tout en augmentant la qualité, il faut repenser l’organisation dans sa globalité, et non plus se contenter d’améliorer localement la productivité de tel ou tel service. On responsabilise les individus d’un bout à l’autre des processus. Étant les points de contact avec les clients, ils doivent comprendre leurs demandes et naviguer dans l’organisation pour livrer le produit qui les satisfera — en d’autres termes, ils sont responsables de la qualité. Les salariés doivent donc, bien entendu, faire preuve d’un très vif sens de l’initiative. Après avoir bénéficié d’un reengineering, les entreprises « ne veulent pas que leurs salariés suivent des règles ; elles veulent des gens qui forgent leurs propres règles note ».

Les auteurs ont prévu que le reengineering, comme tout changement, se heurtera à des résistances. Mais le procédé sécrète lui-même l’antidote : la responsabilisation des salariés, leur empowerment (terme intraduisible en français) les place en situation d’autocontrôle, ce qui est censé désamorcer toute velléité de contestation. Au lieu d’engager des dépenses pour refréner les protestations, on motive, on stimule, on laisse faire les salariés à qui il incombe de prouver leur « valeur ajoutée » pour l’entreprise :

Les techniques de quantification entrent en scène au moment de rémunérer les agents. Étant donné l’importance accordée à l’initiative, le salaire fixe doit être rendu aussi ténu que possible afin de donner toute leur importance aux primes et aux parts variables de la rémunération. Celle-ci ne peut être mesurée qu’à l’aune des performances individuelles des salariés, qui doivent en conséquence être quantifiées :

La quantification repose ici sur le présupposé que les agents produisent des unités ayant une valeur intrinsèque. Dans une entreprise, chaque employé ou chaque équipe est associé à un produit ou à un service livrable. La valeur des agents, c’est-à-dire leur rémunération, devrait soit être égale à celle de ce « livrable », soit dépendre de la réalisation effective d’objectifs fixés à l’avance. Toute la difficulté réside alors dans la construction de métriques applicables aux processus de la firme. Les anciennes quantités, qui reposaient la plupart du temps sur les différentes fonctions de l’entreprise (vente, R&D, comptabilité, logistique, ressources humaines, etc.), ne sont plus utilisables puisqu’elles ont été refondues dans les divers processus. Pourtant, il faut bien parvenir à évaluer, en interne, le prix des livrables. Dans le cas de la fonction publique, cette difficulté est redoublée, car la valeur de ces « livrables » peut être particulièrement difficile à définir. Quelle est la valeur de la sécurité ? De l’enseignement ? De la santé ?

New Public Management (NPM)

Si, jusqu’à la fin des années 1970, l’administration publique avait pu compter sur une augmentation des prélèvements obligatoires pour améliorer ses services, la « révolte fiscale » néolibérale a désormais changé la donne en tarissant drastiquement les ressources. C’est dans ce contexte que des gouvernements désireux à la fois de réduire les dépenses publiques et de sauver les apparences ont adopté le fameux slogan : non pas « moins d’État », mais « mieux d’État » !

Dans les années 1980-1990, un vaste mouvement de réforme de l’administration publique, confusément désigné comme le New Public Management (NPM) note, s’est déployé en Amérique du Nord, dans toute l’Europe, mais aussi en Australie et en Nouvelle-Zélande. La plupart des observateurs qui l’ont étudié en comparant ses manifestations dans différents pays ont conclu à un grand méli-mélo note. Si l’acronyme générique NPM ne saurait épuiser en trois initiales l’extrême variété des pratiques, il pointe néanmoins un trait commun fondamental : l’importation dans « le public/ l’État » de certaines théories et techniques managériales forgées dans et pour « le privé/l’entreprise ».

En 1992, le consultant David Osborne et l’agent public Ted Gaebler publièrent un livre-manifeste : Reinventing Government note. En « dix commandements », ils y définissaient un nouveau paradigme gouvernemental, une nouvelle façon de conduire les organisations, publiques comme privées. L’administration Clinton-Gore en fit immédiatement sa bible. Vingt ans plus tard, force est de constater que leur propos résonne familièrement à nos oreilles :

Le premier précepte de leur doctrine stipulait que les gouvernants doivent se borner à « tenir le gouvernail ». C’est ce qu’Osborne et Gaebler appellent le « gouvernement catalytique » ; en France, on parle d’« État catalyseur ». Avec les troisième, sixième et neuvième principes, on retrouve l’esprit du benchmarking : une logique compétitive tournée vers la « satisfaction des clients », laquelle se conquiert grâce à un « travail en équipe » qui exige de chaque individu une participation sans relâche à l’« amélioration continue de la qualité ». Quant aux quatrième et cinquième préceptes, ils rejoignent les principes de Hammer et Champy : axer l’organisation sur des missions et des résultats plutôt que des règles et des moyens.

Weber expliquait que les bureaucraties tirent leur légitimité d’un modèle légal-rationnel, fondé sur le respect de règles impersonnelles censées écarter l’arbitraire. C’est avec ce modèle que les auteurs entendent rompre, fondamentalement : passer de la lutte contre l’arbitraire à la lutte pour l’efficience.

Cette culture du résultat a pour corollaire obligé la quantification. Les auteurs consacrent ainsi une dizaine de pages à exposer le « pouvoir de la mesure des performances note ». Mesurer, c’est exercer un pouvoir. On ne se contente pas de refléter la réalité, on modifie le comportement des agents. Et ceci de trois grandes manières. Par un principe de publicité d’abord : les mesures de l’activité étant publiques, les responsables s’efforceront de s’épargner l’humiliation de mauvais résultats. Par un principe de qualification des résultats ensuite : pour chaque action, il faut juger si c’est un échec ou un succès, à stigmatiser ou à récompenser en conséquence. Ainsi s’enclencherait un cercle vertueux d’incitation à la réussite. Par un principe de finalité enfin, car la mesure de la performance oblige à préciser les buts poursuivis, ce qui peut se faire via la consultation des usagers, voire au terme d’un processus de coconstruction des finalités de l’administration par l’ensemble des « parties prenantes » concernées.

Les auteurs reconnaissent qu’il est très difficile de définir des indicateurs pertinents pour une administration. Ils savent que le management par la performance a déjà été expérimenté, sans succès, dans le secteur public. Ils en connaissent les effets pervers : conflits internes, stress au travail, manipulations de chiffres… Mais la clé du succès, pensent-ils, est que les agents s’impliquent eux-mêmes, activement, dans la restructuration de leur organisation. C’est à eux qu’il reviendra de trouver les « bons » indicateurs et de se donner les « bons » objectifs. La responsabilité, l’initiative, la motivation, les résultats, la participation : autant de clichés repris ensuite à l’envi par les gouvernements successifs, notamment en France.

À ce propos, la Révision générale des politiques publiques (RGPP), lancée en 2007, fait figure de cas d’école. Les « axes de modernisation » qu’elle avance rappellent fortement le credo d’Osborne et Gaebler :

Affichant l’ambition de « remettre à plat, sans tabou ni a priori, l’ensemble des missions de l’État, pour dépenser mieux tout en améliorant la qualité des services rendus », cette réforme s’est concrétisée par plusieurs cycles d’audit et des centaines de « mesures de modernisation » que les agents publics ont senties passer. Même s’ils n’ont jamais lu Osborne et Gaebler, ils ont tous entendu leur discours ressassé par leur chef d’unité ou leur ministre. La documentation diffusée pour expliquer la RGPP au public est du même acabit :

Passage en revue, diagnostic, réformes des structures, modernisation, assainissement, restructurations, gains, efficacité, audits, amélioration de la qualité, réduction des dépenses, valorisation des initiatives, simplifications de procédures, recentrage des missions, dématérialisation des tâches, accroissement des gains de productivité, exigence de qualité à moindre coût, bref, « faire mieux avec moins » : le jargon du NPM véhicule une façon de penser et d’agir qui assimile complètement l’administration publique à une entreprise concurrentielle.

L’angle mort

Pour estimer le degré de publicité dont jouit le benchmarking dans le secteur public français, nous avons mené une enquête sémantique sur le Web note. Nous avons utilisé le logiciel libre Navicrowler, qui permet de cartographier l’usage d’un terme dans différents sites. En tapant dans le moteur de recherche Google « benchmarking » + « administration publique » et en partant des premiers sites ainsi proposés, nous avons suivi les liens, en vérifiant à chaque fois que l’occurrence « benchmarking » apparaissait bien dans le cadre d’une administration publique.

Les sites qui ressortent de cette enquête ne sont que pour un tout petit nombre d’entre eux ceux de l’administration. On y retrouve les sites liés à la LOLF, à La Documentation française qui a publié des rapports d’étude sur ce thème, ou à l’École nationale d’administration qui a intégré le benchmarking à la panoplie du parfait manager public. Les médias sont représentés — presse, radio, télévision — soit parce qu’ils sont friands d’anglicismes à la mode et se font l’écho du benchmarking comme technique « moderne » (L’Express, Le Monde, etc.), soit parce qu’ils dénoncent le recours à de tels procédés managériaux dans l’administration (Le Monde diplomatique, La Revue des livres, etc.). Des revues critiques y figurent également pour avoir consacré des articles, voire des dossiers aux réseaux du benchmarking (Vacarme, Contretemps, etc.). On trouve par ailleurs des associations militantes (Acrimed, Fondation Copernic, Sauvons la recherche, Sauvons l’université, etc.). Et on croise même les intervenants d’un séminaire note que nous, auteurs de ce livre, avons organisé à l’École des hautes études en sciences sociales. Elle est bien bonne ! Tout se passe comme si le benchmarking devait en partie son existence à nos efforts intellectuels pour l’appréhender.

Trêve de plaisanterie : comment comprendre ce résultat ? Par le fonctionnement même de l’outil employé. N’apparaissent que les sites où un discours public est tenu sur le benchmarking. Par définition, ceux qui lui sont soumis ou qui le produisent ne sont pas ceux qui en parlent le plus, du moins sur Internet. C’est plutôt autour de la machine à café ou en salle de réunion, voire sur l’intranet, qu’on pourrait capter leurs propos.

Dans cette optique, nous avons procédé à une observation directe dans le commissariat central d’un des arrondissements les plus chics de Paris. Afin de répondre à nos questions très terre à terre sur la fabrication des chiffres qui servent à la construction des fameux « indicateurs de performance », on nous emmena dans un petit bureau de moins de 10 mètres carrés où tenait à peine une table sur laquelle un ordinateur contenait les tableaux Excel à remplir chaque jour. C’est là, dans un endroit qui n’a rien de secret puisqu’on nous l’a montré, mais qui est tenu pour insignifiant, que la démarche de benchmarking est amorcée. À vrai dire, localement, l’agent chargé de renseigner les fichiers ne se vante pas de « faire du benchmarking ». De fait, en toute rigueur, il n’en fait pas. Il a les mains dans le cambouis des chiffres, ce qui est supposé n’intéresser personne, sinon son supérieur. Et, évidemment, il ne va pas sur Internet pour rendre son travail public. Il en va de même à chaque maillon de la chaîne du benchmarking, qui se déroule sans publicité. Chacun doit remplir sa fiche d’autoévaluation ; chaque service doit s’atteler à collecter des données apportant la preuve de son efficacité ; chaque commissariat, hôpital ou université doit renseigner les indicateurs de performance propres à son ministère ; chaque État doit charger son office statistique de renseigner les classements établis par les instances internationales.

Il y a des appels en faveur du benchmarking, des justifications publiques de ses avantages et une médiatisation de ses résultats, mais ses usages concrets demeurent dans l’ombre, tapis à l’intérieur des organisations, à l’abri des regards extérieurs.

L’inaccessible sommet

Les discours publics de promotion du benchmarking évoquent toujours sa faculté à galvaniser une organisation en exhortant tous ses membres à l’engagement personnel. Dans un contexte de compétition globale, de guerre économique, ce serait le levier d’une mobilisation générale. Que l’on soit P-DG ou arpette, le benchmarking est présumé concerner tout le monde, à titre individuel et collectif. Mais est-ce vraiment le cas ? Tous les échelons sont-ils effectivement soumis à des indicateurs de performance et à des objectifs à atteindre ? Après observation, il semble bien que les hauts fonctionnaires échappent à ce mode d’évaluation. Il s’agit des niveaux les plus élevés de la hiérarchie qui méritent apparemment un traitement spécial. En voici trois exemples.

D’abord, reprenons l’expérience menée par le président Sarkozy qui avait fait grand bruit en janvier 2008, consistant à noter les ministres du gouvernement Fillon. L’Élysée avait demandé à Matignon de mettre au point un outil de suivi appréciant les résultats des ministres au regard des objectifs qui leur avaient été assignés dans leur lettre de mission. La ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche serait notamment évaluée à l’aune du taux d’abandon en première année de licence, tandis que son collègue en charge de l’Immigration et de l’Identité nationale (sic) le serait au regard du nombre d’étrangers en situation irrégulière expulsés. Tous les trimestres, le Premier ministre recevrait chacun d’entre eux pour leur remettre un « bulletin de note » individuel et le commenter. Il s’agissait de les inviter à « faire du chiffre », car « tous les objectifs politiques de Sarkozy sont chiffrables » d’après le cabinet en stratégie Mars & Co., payé pour aider le gouvernement à accomplir cet exercice inédit. Il ne fallait pas y voir « une machine à sanction, mais un moyen de coordonner le travail intergouvernemental et d’installer une culture du résultat ». D’ailleurs, il était prévu que ce procédé vienne à l’appui de la RGPP. Pour le Président, qui avait expérimenté ce type de dispositif lors de son passage à l’Intérieur, il s’agissait de « passer d’une politique d’annonces à une politique de résultats note », et il fallait l’annoncer ouvertement. En d’autres termes, la mesure visait à utiliser le benchmarking pour afficher une sortie du régime d’interconnaissance mutuelle et de services rendus. Un palmarès dans la presse y contribuait.

Force est de constater que cette expérience est restée sans suite. Elle constitue certes un précédent tout à fait remarquable, mais le benchmarking des ministres n’a pas pris. Ce genre de jugement et d’épreuve entrait en complète contradiction avec ceux qui sont légitimes dans un régime d’interconnaissance, tel que celui qui caractérise la très haute administration publique. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, elle a en effet connu un processus de politisation. D’une part, les changements de majorité ont engendré un nombre de plus en plus grand de nominations et de remplacements des directeurs d’administration ; et, d’autre part, le nombre d’élus à des postes nationaux étant passé par l’ENA ou la haute administration a crû lui aussi sans cesse note. Mais la force de cette politisation ne serait rien si elle n’était accompagnée de relations personnelles, de liens d’amitié, de fidélité et de loyauté. Les politiciens ont eu de plus en plus tendance à « nommer des amis proches et fidèles, venant souvent des plus hauts postes de l’administration, à des postes importants note ». Un mauvais résultat ponctuel ne peut pas remettre en cause une loyauté forgée pendant des dizaines d’années. De même, il est probable que les personnalités ministérielles n’aient pas apprécié une telle évaluation de type scolaire. Or, dans un régime de familiarité, la personnalité est une ressource qui peut être avancée comme argument légitime. Un ministre peut dire que cette méthode ne lui convient pas à lui, comme personne, qu’il y a une violence symbolique à le juger comme un élève. De surcroît, il semble difficile de condenser la multiplicité des tâches ministérielles en quelques indicateurs. Il est impossible d’assigner des objectifs finaux à un ministère, et donc encore moins à l’État tout entier.

L’échec de cette expérience montre que, jusqu’à preuve du contraire, le régime du benchmarking n’est pas parvenu à s’imposer en haut de l’État, qui reste un petit monde d’interconnaissances mutuelles.

Deuxième exemple, encore plus précis. Les commissaires, qui constituent le corps de conception et de direction de la police nationale, ont obtenu en 2010 la « prime de responsabilité et de performance ». Cette dernière comporte une part fonctionnelle, certains postes jugés difficiles ou très difficiles par la Direction générale de la police nationale (DGPN) donnant droit à une prime de 20 % ou 40 % du salaire mensuel. Une autre part est attribuée en fonction du résultat, lequel est mesuré au moyen d’un « projet de performance individuel » (PPI). Il appartient au commissaire qui le souhaite d’établir son PPI avec son supérieur hiérarchique. Ils conviennent alors ensemble d’un objectif à atteindre, si possible quantitatif. Une liste de vingt thématiques a été dressée à titre indicatif : on y trouve la lutte contre la délinquance ou l’investigation, mais aussi les relations avec la population, la coopération internationale, la déontologie ou même le développement des nouvelles technologies. Le commissaire choisit ainsi d’être passé au crible d’une batterie d’indicateurs, aussi bien individuels que collectifs. À la fin de l’année, le responsable, au vu des résultats du commissaire placé sous son autorité, fait une proposition à sa hiérarchie, qui décide ou non d’attribuer la prime, par tranche de 10 % du salaire mensuel, et au maximum à 30 % des commissaires. Ces primes sont versées mensuellement l’année suivante. Un commissaire qui aurait pris un poste très difficile et réaliserait parfaitement son PPI peut ainsi toucher chaque mois 180 % de son salaire ; et 30 % de l’ensemble des commissaires touchent en primes au moins 10 % de leur salaire mensuel.

Or le contrôleur général, qui dirige le bureau des commissaires de la police nationale, nous a expliqué que les plus hauts gradés, situés au-dessus des commissaires divisionnaires — à savoir les contrôleurs généraux, inspecteur généraux et directeurs des services actifs (DSA) qui ne sont en tout qu’une centaine —, pourraient théoriquement prétendre aux primes attachées aux PPI. Pourtant, ils ne le font pas. Il se trouve qu’ils ne le demandent pas et ne définissent pas de PPI. En revanche, les nouveaux entrants dans le corps des commissaires, en particulier les jeunes qui sortent de l’école de Saint-Cyr au Mont-d’Or et qui sont de plus en plus souvent des femmes, se saisissent de cette opportunité pour augmenter leur salaire et donner de l’essor à leur carrière note. Mais plus on monte dans la hiérarchie et moins les agents acceptent de faire évaluer leur travail à l’aune de quelques indicateurs et objectifs. Là encore, la psychologie du chef redouble le fait que l’ampleur de la tâche et le côté réducteur de l’indicateur sont immédiatement reconnus.

Dernier exemple, tiré de l’étude sur les palmarès publiés par la presse états-unienne classant les meilleures écoles de droit du pays dès le début des années 1980 note. Ces classements ont d’abord été bricolés par des journalistes aventureux. Or, lors des premières moutures, il se trouve que la très prestigieuse université de Harvard n’était pas aussi bien classée qu’elle l’aurait souhaité. Que se passa-t-il ? Eh bien, les journalistes décidèrent de… repenser la méthode de construction de leur palmarès de façon à ce que cette université si reconnue y occupe la place qu’on attendait qu’elle occupe. Ce fut donc le palmarès qui dut s’adapter à l’élite, et non l’inverse.

Ces trois exemples attestent du rapport spécifique que les élites au pouvoir entretiennent avec la quantification et la commensuration. Certes, elles ne se soustraient pas à tout jugement ; le président de la République lui-même est d’une certaine manière évalué quantitativement lors des élections. Toutefois, être jaugé au regard du nombre de suffrages recueillis n’a évidemment pas le même sens qu’être mesuré au moyen d’indicateurs de performance. Dans un cas, la relation est sociale et politique, elle tisse un lien de représentation entre les électeurs et leur élu ; dans l’autre, il s’agit d’un rapport d’évaluation émis par un chef à l’égard de ses subordonnés, lesquels ne le choisissent qu’en des cas trop exceptionnels pour mériter notre attention. Les hauts fonctionnaires ont les moyens de construire un rapport distancié aux réseaux du benchmarking, d’en orienter les indicateurs et d’en assouplir la vérité. Ils peuvent discuter et relativiser la signification des mesures quantitatives grâce à la hauteur de vue dont ils disposent. Et, surtout, ils peuvent choisir de se soustraire à ce mode d’évaluation.

De surcroît, plusieurs indices nous laissent penser que ce ne sont pas toujours, et même rarement, les élites qui ont bataillé pour l’adoption d’un dispositif de benchmarking dans leur organisation. C’est ainsi que le préfet de police de Paris a bel et bien soutenu l’implantation de la « culture du résultat » — l’autre nom, laudatif, de la « politique du chiffre ». Mais celle-ci a d’abord concerné la seule police de sécurité publique, celle qui patrouille dans les rues, sanctionne les petits écarts au code de la route, fait cesser les rixes, etc. ; bref, celle qui lutte contre toute cette « violence en miettes note » qui se développe depuis les années 1980. Or, à cette époque, la police de sécurité publique était clairement moins prestigieuse que la police judiciaire, celle qui arrête les vrais bandits et fait tomber les gros bonnets. C’est ce dont témoigne Alain Quéant, l’un des artisans du développement de la police de sécurité publique, dans son livre intitulé Le Commissaire de police dans la société française note. Il y raconte qu’il se demandait alors comment il allait convaincre ses collègues de le rejoindre dans ce projet plutôt que d’aller à la judiciaire. Le management quantitatif a été soutenu par ceux qui s’engageaient dans la police de sécurité publique parce qu’il leur offrait une nouvelle échelle pour mesurer la grandeur de leur activité. Certes, la police judiciaire arrêtait bien de grands brigands, mais en petit nombre, alors qu’eux, à la sécurité publique, en arrêtaient un très grand nombre. Il fallait se doter d’outils qui mettent en valeur la quantité.

Le cas du benchmarking confirme ainsi la thèse de Ted Porter note : le nombre est (aussi) l’arme des faibles. On avance un argument quantifié quand on est en manque de légitimité et qu’on a donc besoin de l’objectivité numérique pour s’imposer. Ce sont souvent de nouveaux challengers qui ont défendu son introduction contre les routines installées, tandis que les élites traditionnelles ont laissé faire, jugeant sans doute inoffensif cet attirail d’indicateurs, d’objectifs, de mécanismes incitatifs.

 

Qu’est-ce que le benchmarking ? Nous avons essayé dans ce premier chapitre d’esquisser ses réseaux, à défaut de pouvoir en saisir une essence illusoire. Par benchmarking, nous entendons une démarche qui est à la fois une procédure de quantification et une technique de management, donc de mise en mouvement des agents afin qu’ils agissent sur ce qu’ils sont en train de mesurer. Cette démarche s’articule sur des réseaux métrologiques, discursifs, juridiques, qui se sont déployés et se déploient encore aujourd’hui dans l’appareil d’État français.

Une élite de très hauts fonctionnaires les y a importés depuis le monde de l’entreprise pour lutter contre ce qu’elle appelle les lourdeurs de la bureaucratie, mais a soigneusement évité de s’y soumettre elle-même. Et, sautant par-dessus les « patrons », elle a rencontré l’intérêt d’une frange intermédiaire d’employés de la fonction publique comme de consultants privés, nouveaux entrants dans l’administration, qui ont vu le benchmarking comme une opportunité et ont participé à son développement.

Aussi peut-on se servir du benchmarking comme d’un connecteur pour explorer les mutations contemporaines de l’administration et des services publics. On y observe une quantification généralisée des activités, voire un autodénombrement qui rend possible l’exercice d’un (auto) contrôle, associé à la comparaison entre individus ou équipes comme ferment d’émulation, et à la mesure de la performance individuelle comme facteur de mise en responsabilité. Le benchmarking accomplit donc dans un même geste une double action : décrire et transformer une situation, un état de fait, une portion de réalité. Il est, en ce sens, une politique de la réalité, si on entend par réalité tout ce qui peut être capté par des quantités et sur quoi l’administration managériale peut agir.

En tant que connecteur, le benchmarking peut être rattaché à toute une série d’opérateurs statistiques très mobiles et réutilisables (indicateurs, tableaux de bord, baromètres, etc.) qui, par de nouveaux avatars, se déclinent et s’ajustent à des doctrines du management ou des cadres législatifs. À travers les réseaux qu’il creuse dans l’État, il y implante un registre de discours et un répertoire de comportements dont l’ensemble forme ce qu’on pourrait appeler, faute de mieux, le régime du benchmarking. Afin de mieux le caractériser, nous en proposons une généalogie.

Origine new-yorkaise du benchmarking en police de sécurité publique

En 1994, le candidat républicain Rudolph Giuliani fut élu maire de New York après une campagne centrée sur la « qualité de la vie » et la « lutte contre l’insécurité ». Il était ainsi la preuve vivante que le thème du crime et de la violence, dont les courbes statistiques avaient atteint des sommets inédits, pouvait, une fois érigé en préoccupation centrale de la population, devenir le vecteur d’une conquête du pouvoir politique.

Au lendemain de son élection, il nomma William Bratton à la tête du NYPD (New York City Police Department). Le nouveau police commissioner avait déjà dirigé, dans les années 1980, la police de Boston, puis, en 1990, la police du métro de New York, où il avait obtenu des résultats très remarqués. C’est sous l’autorité du binôme Giuliani-Bratton que la « politique du chiffre » fut impulsée dans la police new-yorkaise. Elle reçut un nom de baptême : « Compstat » — un dispositif d’évaluation spécifique qui reposait sur une comptabilisation très méticuleuse à la fois de la « délinquance » et de l’activité des agents.

 

Vitre cassée et reengineering. Compstat alliait deux innovations. La première consistait à réformer le NYPD conformément à la doctrine de Reinventing Governement : « Un élément central de la nouvelle administration était un plan ambitieux de reengineering qui fut immédiatement mis en œuvre. » Celui-ci reposait sur les préceptes de Hammer et Champy, auxquels Bratton avait adjoint « deux concepts essentiels : le benchmarking et le partage des bonnes pratiques note ».

L’autre nouveauté consistait à associer le benchmarking et la théorie de la « vitre cassée note » de George L. Kelling et James Q. Wilson, selon laquelle la police doit d’abord se soucier du sentiment d’insécurité des citoyens, et que celui-ci est principalement alimenté par la visibilité d’une série de petits désordres publics — mendicité, prostitution, ivresse publique, ventes à la sauvette, graffitis… Cette théorie veut que si l’on tolère cette « violence en miettes note », des crimes plus graves trouvent un terreau propice pour se développer. D’où l’image : il suffit d’une seule vitre cassée sur une façade pour que les habitants de la ville jugent que le quartier est mal famé, qu’ils cessent de le fréquenter ou le quittent, laissant alors le champ libre à de petits délinquants qui casseront davantage de vitres, et ainsi de suite.

De son expérience dans le métro new-yorkais, Bratton avait retenu une leçon : en sanctionnant tous les menus écarts à l’ordre, à commencer par les fraudes au titre de transport, les policiers prenaient en même temps dans leurs filets un grand nombre de suspects de crimes plus importants. Les grands délinquants étant aussi, par leur comportement quotidien, de petits délinquants, et sanctionner les vitres cassées, les petites entorses à l’ordre public, permettait par ricochet de renforcer aussi la lutte contre les crimes les plus graves.

Cette logique centrée sur la sécurité publique a une implication importante : ce sont alors les fonctionnaires au plus près du terrain, de la vie sociale, qui se mettent à orienter l’action de toute la police. L’initiative se déplace de l’autorité centrale vers ses ramifications les plus proches de la société, qui devient désormais l’instance à laquelle les forces de l’ordre doivent réagir note.

Afin de sanctionner ces simples désordres qui, auparavant, lui échappaient, un nouveau droit pénal a vu le jour, petit à petit. Non seulement le droit fut transformé — au point même que le droit civil put être utilisé à des fins pénales note —, mais également sa mise en œuvre : comme l’avoue impudemment Kelling, la police a été « délibérément menée aux limites de la légalité note ». Elle a été incitée, explique-t-il encore en utilisant une métaphore sportive, à « rogner les angles », comme le font les coureurs qui trichent pour gagner quelques mètres dans les tournants.

Cela impliquait d’inverser largement les valeurs associées à ce qu’on appelle en anglais la police discretion, c’est-à-dire la marge de manœuvre laissée au policier sur le terrain. Il ne s’agissait plus de pousser des cris d’orfraie lorsque des agents flirtaient avec les limites de la loi. La police devait au contraire être incitée à recourir à sa créativité, à son pouvoir d’initiative, ceci dans toute sa latitude note. Kelling, qui est par ailleurs associé au think tank conservateur Manhattan Institute, se fait partisan de la manière forte, quitte à empiéter sur les libertés individuelles. Ce qu’il préconise « n’a rien à voir avec de la police douce note ».

Concrètement, Bratton commença par donner davantage de pouvoir aux commandants de circonscription (precinct commanders). À mi-chemin entre les plans généraux échafaudés par les administrateurs centraux (déconnectés des contraintes locales) et les agents de patrouille sur le terrain (trop ignorants des plans généraux), leur point de vue était le plus approprié à la lutte contre les « vitres cassées ». Ce furent eux les fers de lance de sa réforme :

Ils obtinrent en particulier le droit d’utiliser les ressources humaines de leur commissariat comme bon leur semblait. Une demande se faisait-elle sentir en sécurité publique, ils pouvaient y affecter des fonctionnaires travaillant dans d’autres services comme le judiciaire ou le renseignement.

L’accent fut en même temps placé sur l’évaluation des commissaires. Leur activité fut quantifiée dans le plus grand détail. Les seven majors, sept catégories de crime établies depuis les années 1930 — à savoir le meurtre, le viol, le vol à main armée, l’agression aggravée, le vol simple, le cambriolage et le vol de véhicule à moteur (auxquels a été ajouté l’incendie volontaire en 1979) —, restèrent prioritaires, mais elles furent complétées par d’autres. Jack Maple, un policier du NYPD que Bratton avait rencontré pendant son expérience dans le métro et qui « était un grand collectionneur de statistiques note », leur adjoignit une multitude de nouvelles données qui concernaient non seulement les désordres urbains, mais aussi l’activité du commissariat : dénombrement des personnels, des patrouilles, des arrestations et des déferrements, des véhicules, etc. Bref, il établit peu à peu un tableau de bord qui permettait de mettre en relation, quantifiée, les ressources et les résultats du commissariat. Puis il mit au point le réseau informatique capable de les centraliser et de les éditer aisément.

Tous les deux mois, les commandants de circonscription étaient convoqués au quartier général de la police de New York, pour rendre des comptes devant Bratton et son état-major. Le mot « Compstat » désigne d’abord ces séances. Elles commençaient à 7 heures du matin. Les commandants se présentaient trois par trois avec leurs données. Ils devaient les commenter et prouver qu’ils avaient, effectivement, fait baisser les statistiques des seven majors et expliquer leur stratégie. Évidemment, le fait d’être évalués les uns devant les autres engendrait des rapports de compétition propres aux techniques de benchmarking. Les séances étaient d’une grande violence, Bratton se permettant d’humilier et de sanctionner très brutalement ceux qui n’atteignaient pas les résultats escomptés. « Les récompenses et les punitions étaient déterminées en fonction des résultats, et étaient les unes comme les autres distribuées à tour de bras : alors que plus de 75 % des commandants de circonscription avaient été remplacés au bout de dix-huit mois [sic !], on assista aussi à des promotions obtenues à une vitesse sans précédent note. »

Ces innovations s’accompagnèrent d’une baisse importante des statistiques de la criminalité. Certains arguèrent qu’il ne s’agissait là que d’un hasard et que ces succès apparents avaient en réalité d’autres déterminants. Mais il était difficile de n’y voir qu’une pure coïncidence. On parla d’un « miracle new-yorkais ». Le modèle fut imité dans de nombreuses villes états-uniennes, puis dans les polices du monde entier. En 1996, Compstat reçu le prix « Innovations dans le gouvernement américain » sponsorisé par la fondation Ford et l’École Kennedy de management public de l’université Harvard. Compstat devint même un personnage — si l’on ose dire — de la série télévisée Sur écoute (The Wire), qui met en scène d’impitoyables séances d’évaluation de commissaires à Baltimore note.

 

Importation en France. Lorsqu’il fut nommé préfet de police de Paris en 2001, Jean-Paul Proust, reçut un conseil de la part du Premier ministre d’alors, Lionel Jospin : qu’il aille voir ce que faisaient ses collègues à l’étranger. Le haut fonctionnaire fit un voyage à New York et en revint emballé. Convaincu par le dispositif Compstat, il décida de le rapporter dans ses bagages. Comme il nous le confiait lors d’un entretien en 2005 :

On entend la tonalité discrètement antibureaucratique du propos : le préfet voulait orienter sa police vers plus de management et moins d’« écrans hiérarchiques ». Il convenait certes selon lui d’adoucir les modalités du dispositif états-unien car la police de Paris ne méritait pas de « passer à la casserole », de se faire « littéralement engueuler » comme à New York, étant donné les rapports internes en vigueur dans l’administration française note. Mais Compstat, « c’est vraiment de l’évaluation de leur travail », nous expliquait-il.

Cet outil avait aussi, aux yeux de cet ancien directeur de cabinet de Jean-Pierre Chevènement, une autre vertu. L’expérience de la police de proximité lancée à la fin de la décennie 1990 par le ministre de l’Intérieur avait en effet buté sur un problème d’évaluation : son action étant avant tout tournée vers la prévention des infractions, on manquait de données pour en faire apparaître les effets. Difficile de distinguer entre le « bon agent » qui s’activait sans relâche pour nouer des contacts avec la population, et le « mauvais » qui ne faisait rien. Compstat promettait, grâce aux vertus de la comparaison chiffrée entre les secteurs, de faire apparaître dans toute son ampleur le travail d’une police de proximité injustement méprisée par la prestigieuse police judiciaire note.

C’est à partir de cette première expérience à la préfecture de police de Paris que le benchmarking s’est ensuite diffusé dans la police nationale. Nicolas Sarkozy, ministre de l’Intérieur avant de devenir président de la République, en a été lui aussi un fervent partisan. Parmi ses inventions personnelles, on trouve le « sarko-mètre », qui consistait à convoquer à son ministère les cinq directeurs de la sécurité publique ayant eu les pires résultats et les cinq ayant eu les meilleurs.

De ce point de vue, la différence entre préfet de « gauche » et président de droite réside d’abord dans le recours à la violence dans les interactions : alors que J.-P. Proust la jugeait inutile, N. Sarkozy y avait recours de façon systématique dans ses relations avec ses subordonnés, la mettant même volontiers en scène comme, par exemple, lors de la fameuse séance d’évaluation de la police de proximité de Toulouse en 2003 note. Pour le premier, la prime suffisait à inciter les commissaires à prendre des initiatives ; pour le second, la peur de l’humiliation devait redoubler la sanction positive.

Les deux se distinguent en outre par le choix des variables jugées prioritaires. La police de proximité des années 1990 était pensée comme plutôt soft (pour reprendre la dichotomie de Kelling), valorisant la prévention. La droite au pouvoir a répudié ce terme pour y préférer la conception hard de la « vitre cassée », valorisant la sanction.

Ajoutons que si les invectives présidentielles de Toulouse ont jeté l’opprobre sur la police de proximité au niveau national, il n’en a pas été de même à la préfecture de police de Paris. Compstat, qui y avait d’abord été établi au sein de la Direction de la police urbaine de proximité (DPUP), fondée par le commissaire Quéant en 2000, a de fait été maintenu (moyennant quelques modifications sur lesquelles nous reviendrons) et reconduit en 2010 sous Alain Gardère (qui a ensuite été nommé préfet délégué à la sécurité de Marseille) lorsque cette direction a été unifiée avec les directions de la sécurité publique des trois départements limitrophes et prit le nom de Direction de la sécurité de proximité de l’agglomération parisienne (DSPAP). L’appellation « proximité » a donc été conservée tout au long de cette histoire.

Photo 1. Une séance de Compstat à la préfecture de police de Paris présidée par le préfet Proust

Fonctionnement actuel

La quantification de l’activité policière est loin d’être une innovation due à Compstat. Depuis les années 1970, les plus hauts niveaux hiérarchiques utilisaient des chiffres pour la communication du ministère de l’Intérieur avec le public. Ils étaient alors régis par un « théorème » énoncé (plaisamment) par le sociologue Pierre Demonque en ces termes : « Sur une courte période, les statistiques de la délinquance varient en proportion inverse de la popularité du ministre de l’Intérieur auprès des agents chargés de collationner les données qui les fondent note. » La spécificité des quantités actuelles est qu’elles servent également à évaluer, outre la seule politique du ministre, les commissaires eux-mêmes et, par extension, les agents de tous les échelons.

Voyons comment le benchmarking de la police fonctionne aujourd’hui en France. Commençons par l’exemple archétypique de l’évaluation des commissaires, puisque c’est pour eux que la méthode a été inventée. De façon régulière, tous les deux mois pendant la période entre 2000 et 2009, puis seulement une fois par an aujourd’hui, ils sont convoqués par le préfet de police à Paris. Ils se déplacent alors à la préfecture — ou, depuis 2009, invitent le préfet de police dans leur commissariat — et présentent leurs résultats au moyen d’un diaporama qui comptait, en 2010, trente-quatre diapositives.

Les chiffres portent sur trois grands ensembles d’objets (voir figure 1, p. 31). Premièrement sur la délinquance, et en particulier sur le nombre d’atteintes aux biens (dégradations, vols, cambriolages) et aux personnes (agressions, violences, bagarres) s’étant déroulées dans leur arrondissement pendant la dernière période. Deuxièmement sur ce que les policiers appellent l’« activité », constituée elle aussi de plusieurs paramètres. En judiciaire, on utilise surtout l’élucidation, complétée par le déferrement et la garde à vue. En sécurité publique, la main courante informatisée indique, dans le plus grand détail, d’une part, les faits portés à la connaissance de la police, même s’ils n’accèdent pas à la plainte (par exemple, le cas d’une personne voulant faire inscrire un précédent sans que cela constitue une plainte formelle, comme c’est souvent le cas avec les violences intrafamiliales) et, de l’autre, l’occupation de la voie publique (patrouilles, transports sur les lieux d’infractions, visites, etc.). Enfin, le troisième grand ensemble d’informations porte sur les ressources du commissariat en personnels (combien y en a-t-il ? combien étaient disponibles pendant la période considérée ?), en matériels (combien de véhicules à deux ou quatre roues et combien disponibles ? combien de gilets pare-balles ?), etc. Ces données proviennent d’une troisième source, les services des ressources humaines des différentes forces de l’ordre.

La liste précise des variables jugées pertinentes pour l’évaluation du travail n’est cependant pas gravée dans le marbre. Il peut ainsi y avoir une négociation entre les évalués et les évaluateurs sur ce qui compte dans le travail, sur les définitions de ce qu’est un travail bien fait et sur les contraintes pesant sur les agents. Les commissaires ont par exemple obtenu du préfet de faire figurer dans les évaluations non pas le nombre de véhicules attribués à chaque commissariat, mais le nombre de véhicules en état de marche, qui lui est bien inférieur à cause des lenteurs des services de réparation de la préfecture. Ces interventions des agents évaluées restent cependant in fine largement marginales.

La haute hiérarchie établit annuellement des variables stratégiques, en fonction des priorités du moment. Par exemple, en 2005, c’était la vente à la sauvette (de bibelots souvenirs) et les vols à l’italienne (à deux sur un scooter, celui qui est derrière arrachant les sacs à main). En 2011, on parle plutôt des délits financiers sur Internet ou des vols à l’arraché de téléphones portables. Pendant la même période, le taux d’élucidation est devenu hautement stratégique, jusqu’à ce que le nouveau ministre Manuel Valls exprime en 2012 le souhait de revenir sur ses usages. De même, le nombre de gardés à vue a été prioritaire, jusqu’à ce que la publicité d’un certain nombre d’excès vers 2009 l’ait fait aussi passer au second plan. Ces modifications ont d’importants effets sur le travail actuel des forces de l’ordre, puisqu’on ne lutte pas du tout de la même façon contre les délits à la carte bleue, les ventes de souvenirs à la sauvette sur le Champ-de-Mars ou encore les vols violents.

Muni de ses chiffres, le commissaire central d’arrondissement se présente devant le préfet. Il explicite son analyse de la situation et montre qu’il est parvenu à obtenir des effets positifs sur la délinquance. Bien sûr, il peut arriver que la situation soit particulièrement difficile et que la délinquance ne baisse pas. Dans ce cas, il doit prouver qu’il a tout de même pris cette difficulté à bras-le-corps et qu’il a imaginé une réponse dont il doit pouvoir estimer qu’elle aura un effet avant la prochaine séance où il sera convoqué.

Deux concepts décrivent cette activité. Premièrement, la prise d’initiative désigne l’action du commissaire au moment où il invente une réponse au problème que les chiffres lui posent. A priori, l’initiative pourrait être décrite comme étant distribuée (dans la production des chiffres, leur mise en tableau, les traditions policières, les rapports hiérarchiques, etc.), c’est-à-dire inséparable de l’ensemble des éléments rassemblés par d’autres personnes dans la situation. Mais l’effet visé par ce concept est inverse : il consiste à mettre en exergue, en visibilité, l’action d’une seule et unique personne. Le commissaire se lève, il est seul face à ses statistiques, c’est lui personnellement qui en fait le commentaire, c’est à lui que les questions sont adressées. Les liens qui l’unissent à tous ceux qui ont préparé son travail sont effacés. La situation est tout entière formatée pour qu’une action puisse être attribuée à une personne, le commissaire.

Deuxièmement, l’initiative doit pouvoir être valorisée, jugée positive ou négative : c’est ce à quoi sert le concept de mise en responsabilité. On repère l’oxymore dans cette formule : d’une part, certes, les commissaires sont responsables, ce qui indique que l’initiative leur est propre. Mais, dans le même temps, ils sont passifs, ils subissent l’action de qui les met en responsabilité, autrement dit de leur supérieur qui valorise leurs initiatives. Ils sont actifs et passifs à la fois. L’action et l’évaluation se mettent ainsi à se dérouler au même moment, elles tendent à se confondre.

Mais si le passage des faits aux valeurs est un problème philosophique abyssal, dans ce régime d’action il est simple comme la différence entre le vert et le rouge. En effet, chaque série de chiffres est commentée en marge par une petite flèche caractérisant la variation des données (croissante, décroissante ou stable) et chacune de ces flèches est simplement colorée — en rouge ou en vert — selon que la variation est jugée positive ou négative par la haute hiérarchie administrative. Pourtant, la coloration demande un important travail en amont, comme nous le rappelle l’exemple, présenté dans le chapitre 1, du désaccord entre police et gendarmerie concernant l’interprétation du taux de sanctions pour conduite en état d’ivresse. La valeur des variations est établie par la haute hiérarchie, qui se réserve ainsi ce droit d’orienter et de juger l’activité de son administration.

Pour motiver les agents à s’engager dans le benchmarking, deux outils, très classiques en management d’entreprise, ont été développés dans la police : les objectifs chiffrés et les primes.

Les objectifs chiffrés des forces de l’ordre pour l’année sont établis par une directive du ministre de l’Intérieur. Elle n’est pas rendue publique parce que, nous explique en 2011 le commissaire Monard, spécialiste « Police » au cabinet du ministre Claude Guéant, cela pourrait nuire à leur efficacité (en bonne stratégie, on ne dévoile pas ses objectifs avant de les avoir atteints). Ce dernier a cependant accepté de nous expliquer comment ils étaient établis.

Chaque préfet les discute avec son directeur départemental de la sécurité publique, ainsi que son colonel chef de la gendarmerie. Il soumet le résultat — chiffré — de ces discussions au cabinet du ministre, lequel les centralise et établit les objectifs de chaque département. Les objectifs portent surtout sur des variables prioritaires et donc problématiques. Lorsque le cabinet « estime qu’il y a matière à porter davantage l’effort sur ce type d’infraction », il détermine un objectif ambitieux. Il s’agit alors rien moins que de « politique, au sens noble du terme », explique notre interlocuteur. Il faut tout particulièrement travailler sur les variables qui « engendrent plus d’émotion » dans la population. C’est par exemple le cas des violences dites « crapuleuses » — accompagnées d’un vol — et « non crapuleuses » — souvent dans le ménage, ou entre automobilistes — qui augmentent sans cesse. Le cabinet détermine donc en un seul mouvement les variables qui lui semblent politiquement les plus importantes et les objectifs nationaux.

Ces objectifs sont ensuite redistribués par le cabinet auprès des préfets qui, eux-mêmes, les transfèrent à leurs subordonnés jusqu’aux échelons les plus bas. Étant donné le caractère « sensible » de ces objectifs (nous y reviendrons), un commissaire central nous a expliqué qu’il demandait à ses subordonnés de ne pas les transmettre à leurs troupes par écrit, mais à l’oral, pendant l’appel, pour qu’ils ne puissent pas être communiqués à la presse.

Le zèle des agents peut être récompensé par des primes. La prime de responsabilité et de performance (PRP) qui permet aux commissaires de toucher jusqu’à 180 % de leur salaire a déjà été présentée dans le chapitre 1. Pour les gardiens, les gradés et les officiers, d’autres primes sont aussi versées depuis quelques années sous forme collective et individuelle. Elles dépendent du mérite des équipes ou des agents, du moins tel que l’évalue le commissaire qui les dirige. En pratique, il semble que les primes collectives soient principalement versées par rotation, pour que personne n’en soit exclu. Pour les primes individuelles, elles sont demandées par le commissaire. Or le montant de ces primes étant assez peu élevé pour les grades de gardiens et gradés (quelques centaines d’euros par an), elles se révèlent assez peu motivantes.

Ces outils managériaux ont enfin été accompagnés, comme aux États-Unis, de nombreuses modifications du droit, à tous les niveaux, donnant les coudées plus franches aux commissaires. Lors d’une séance d’évaluation en 2005, le préfet de police Pierre Mutz insistait en notre présence sur le fait que les commissaires ne devaient pas hésiter à demander les arrêtés dont ils estimaient avoir besoin. Dans une perspective similaire, la définition des coups et blessures volontaires a connu depuis les années 1980 une extension législative sans précédent note. Plus généralement, la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI 1) de 2002 et, en 2011, la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) ont toutes deux élargi de façon importante les pouvoirs de la police en matière de sécurité publique.

Pour finir, le benchmarking peut être décliné à tous les échelons hiérarchiques au moyen d’un instrument capital : le découpage géographique. À chaque échelon revient une certaine portion du territoire, dans lequel il doit faire preuve d’initiative. Les « aires d’initiative, de responsabilité et d’échange » (AIRE), qui ont été définies et utilisées dans les années 2000 à Paris — à raison de cinq ou six par arrondissement — pour y fidéliser des patrouilles à pied, portent un nom particulièrement éloquent. Ces AIRE étaient agrégées par circonscription (un arrondissement dans Paris, à peu près une commune en petite ceinture), par secteur réunissant plusieurs circonscriptions, puis par département. Depuis sa création en 2010, la DSPAP regroupe Paris et les arrondissements de la petite ceinture. Chaque élément de ces découpages est placé sous l’autorité d’un responsable qui doit faire la preuve de ses performances locales, de façon à ce que son supérieur hiérarchique puisse demander les résultats de tous ceux dont il est responsable et, à son tour, rendre des comptes à son supérieur. Grâce aux découpages territoriaux, le benchmarking policier peut prétendre remonter tous les niveaux de la hiérarchie, depuis la base jusqu’au sommet.

La culture du résultat a contribué à opérer un grand retournement des sources de l’action policière. Alors que nous étions habitués à penser qu’elle constituait le bras armé de l’État, elle est aujourd’hui organisée pour réagir aux mouvements du crime et de l’insécurité, qui ne sont rien d’autre que des mouvements de la société. La gouvernementalité néolibérale décrite par Foucault est on ne peut mieux illustrée par cette évolution de la police. À travers elle, l’État gouverne depuis la société.

Les agents soumis au benchmarking vivent une situation d’évaluation constante, une course à la performance entre collègues, mais aussi une variation permanente des priorités, des objectifs qui leur sont assignés, ainsi que des principes censés valoriser leurs actions. L’instabilité de leur situation est flagrante. Ces changements sont justifiés par le fait qu’ils correspondent à ceux de la criminalité qui, elle aussi, s’adapte toujours. Mais, très concrètement, ces transformations sont médiatisées par les représentations matérielles disponibles de la délinquance : des documents, des tableaux de bord ou des flèches colorées. Matérialisations graphiques qui sont elles-mêmes transformées par les personnes qui décident de rendre telle atteinte prioritaire, telle variation positive ou négative — ces personnes que nous avons aperçues dans le cabinet du ministre, dans celui du préfet de police de Paris, dans ces lieux de pouvoir où sont produits les nouveaux objectifs, les nouvelles priorités, les nouvelles colorations d’indicateurs. Mais ces acteurs, à la différence de leurs subordonnés, ne sont pas soumis au benchmarking. Ils siègent en bout de la table (comme le préfet Proust sur la photo) et c’est depuis cette position d’extrémité hiérarchique qu’ils décident à la fois des évaluations et de la transformation des valeurs. Pour eux, le monde reste stable.

Surrégime

Le développement du benchmarking en contexte policier a suscité de nombreuses critiques. Une partie d’entre elles fait valoir que la police n’est pas plus performante que par le passé, qu’elle reste toujours aussi procédurière et bureaucratique, bref, que ces transformations managériales sont largement illusoires rapportées à leurs promesses d’efficacité note. Cela est en partie vrai, mais que la politique du chiffre n’ait pas produit les effets annoncés ne veut pas dire qu’elle n’en a produit aucun. On pourrait même dire que ses effets propres, que les problèmes qu’elle pose tiennent au contraire à un phénomène d’excès, d’emballement, de surrégime. À force d’inciter les agents à l’initiative, il lui arrive d’en engendrer trop, jusqu’à outrepasser ce juste milieu qui, selon une longue tradition remontant jusqu’à Aristote, caractérise l’activité de l’homme prudent note.

 

Pression psychologique. Les agents du secteur privé se plaignent depuis longtemps de la pression de l’évaluation quantitative. Le sociologue Alain Ehrenberg en a analysé les effets : lorsque la norme sociale n’est plus « fondée sur la culpabilité et la discipline, mais sur la responsabilité et l’initiative note », lorsque le management demande aux agents de s’engager corps et âme dans l’organisation, mais que ceux-ci ne parviennent pas ou plus à répondre à ces attentes, la situation d’échec peut se prolonger en souffrance psychique. Dans la dépression, « l’individu est confronté à une pathologie de l’insuffisance plus qu’à une maladie de la faute, à l’univers du dysfonctionnement plus qu’à celui de la loi : le déprimé est un homme en panne note ». L’insuffisance de l’individu n’est que l’autre face d’un trop-plein de sollicitation subjective : « Chacun doit assumer la tâche de tout choisir et de tout assumer note ». Mais il y a des limites psychiques à cette capacité d’engagement : lorsqu’ils les atteignent, les individus cessent de fonctionner et s’effondrent.

« Pression » : c’est le terme qu’utilisent les syndicats de gardiens et gradés — aussi bien Alliance qu’Unité SGP — lorsqu’ils remettent en cause la politique du chiffre. C’est aussi celui qu’emploie la veuve d’un policier pour expliquer le suicide de son mari à Poitiers en 2004. C’est encore le mot choisi par une policière de Cagnes-sur-Mer dans la lettre qu’elle laissa lors de son suicide en juillet 2011. Le benchmarking met les agents sous pression, et parfois en dépression.

 

Prolifération des objectifs. Le psychisme n’est cependant pas le seul point de débordement de cette pratique. Le capteur statistique peut lui aussi entrer en surchauffe. Comme l’a pointé le rapport de la Cour des comptes du 30 juin 2011 intitulé L’Organisation et la gestion des forces de sécurité publique, la police connaît actuellement une phase de croissance inflationniste de ses indicateurs. En 2003, deux pages et demie permettaient de définir les trois objectifs « majeurs » des orientations stratégiques de la direction. En 2010, le détail de ces instructions nécessitait huit pages entières, qui ne déroulaient pas moins de quarante-huit actions « prioritaires ». On assiste clairement à une « multiplication des objectifs », ce qui, sous la plume des sages, est loin d’être un simple constat, mais constitue aussi une critique explicite note. Il y a trop d’objectifs : quarante-huit indicateurs ne peuvent raisonnablement pas tous être « prioritaires ».

Comment en est-on arrivé là ? Un exemple suffira à le comprendre. Pour inciter les agents à être proactifs, une des variables rendues cruciales dès 2002 est le taux d’élucidation. Or il est vite apparu que celui-ci pouvait être artificiellement manipulé. Par exemple, les infractions à la loi sur les stupéfiants sont faciles à établir. Or constater un fait de consommation ou de vente de drogue consiste ipso facto à l’élucider, puisque le contrevenant est pris sur le fait. Si vous voulez faire monter votre taux d’élucidation, il vous suffit donc de contrôler des petits dealers à tour de bras. Cela reste pratiquement sans effet sur le trafic, mais peu importe : vous avez obtenu les chiffres voulus. Il en est de même pour les infractions relatives à la législation sur les étrangers (les « sans-papiers ») dont les lieux de travail sont à peu près connus des services de police (chantiers, restauration). L’action a beau être inefficace, se focaliser sur ces catégories d’infractions permet de transformer avantageusement les statistiques.

En réaction, la hiérarchie a alors distingué deux types d’élucidations, avec, d’une part, la catégorie des infractions révélées par l’activité des services (IRAS), regroupant le trafic et l’usage de stupéfiants, le recel, le port d’arme prohibé, les infractions à la loi sur les étrangers, le travail illégal et les faux documents, c’est-à-dire les infractions pour lesquelles le taux d’élucidation est aisément contrôlable ; et, de l’autre, l’indicateur de pilotage des services (IPS), qui agrège les autres atteintes, soit les vols avec violence ou à main armée, les cambriolages, les vols à la tire, les vols de véhicule, les vols à la roulotte et les dégradations et destructions. Le taux d’élucidation a ainsi été ventilé en plusieurs variables.

La description de l’activité des agents se trouve ainsi précisée, mais son évaluation complexifiée d’autant. L’autorité évaluatrice devra en effet contrebalancer les IRAS avec les IPS, qui peuvent bien entendu varier selon des pentes opposées, ce qui ne manque pas d’engendrer des arguties et des complications. Les faits ne parlent plus d’eux-mêmes. Il n’y a plus un seul indicateur, mais plusieurs. Ce mécanisme se répète en cascade pour toutes les variables, de telle sorte que les indicateurs en trop grand nombre finissent par compliquer le gouvernement de la police au lieu de le simplifier.

 

Autoritarisme. Dans le privé, le benchmarking vise à produire de l’efficacité pour gagner des parts de marché. Mais la théorie du marché suppose que l’offre et la demande disposent symétriquement du pouvoir de se retirer de la transaction. Quelle que soit l’efficacité des méthodes de management utilisées par le vendeur, si un prix d’échange n’est pas atteint, l’acheteur peut toujours décider de ne pas conclure la vente. Dans le cas des services de l’État, et de la police plus que tout autre, cette symétrie n’a aucun sens. Une personne qui se fait mettre en garde à vue, contrôler, dresser un procès-verbal ne peut en aucun cas se soustraire à l’interaction. La loi prévoit des recours possibles a posteriori, mais, au moment de l’intervention, les citoyens sont en théorie forcés de se soumettre. On se trouve dans un modèle diamétralement opposé à celui de l’échange marchand.

Dans ces conditions, le benchmarking comporte un grave risque : que les policiers les plus zélés en fassent trop, qu’ils sortent du cadre prévu par la loi et commettent des abus de pouvoir. Un commissaire central d’arrondissement à Paris nous a rapporté le cas d’un gardien qui, soucieux d’atteindre ses objectifs de verbalisation, se rendit dans un parking de trois cents places et mit des PV, en l’absence des conducteurs (donc sans aucun effet de pédagogie), à tous les véhicules présentant des contrôles techniques qui n’étaient pas à jour. Un autre commissaire central raconte :

Ce type de comportement est directement lié à la mise en place de dispositifs d’évaluation quantitative :

Dans les cas rapportés ici, les fonctionnaires se livrent exactement à ce que Kelling appelait « rogner les angles ». Ils sont habiles, mais ils frôlent la limite de leur devoir d’exemplarité, de rectitude. L’incitation à l’initiative les pousse à négliger les limites imposées par le règlement. Ce phénomène de triche, les théoriciens du reengineering, rappelons-le, le prévoyaient tout en le jugeant négligeable. Ce n’est pas l’avis aujourd’hui de certains représentants du Syndicat des commissaires de la police nationale, qui, eux, identifient des conséquences graves. Le problème est que ces excès de zèle aboutissent à sanctionner toute une « zone grise » de personnes qui, auparavant, ne l’auraient pas été :

Le benchmarking, en suscitant systématiquement l’initiative, l’intervention, la performance, se met à produire du surrégime : une demande excessive d’investissement qui peut provoquer la dépression, un excès d’indicateurs qui rend la police ingouvernable, un excès de zèle qui provoque des abus d’autorité.

Ces excès sont attisés par d’incessants changements qui font que les agents n’ont pas le temps de construire une vue d’ensemble sur leur activité. Leur expérience est sans cesse battue en brèche, remise en cause, par les modifications managériales qui exigent un nouveau savoir vécu. Cela rend particulièrement difficile l’exercice de cette vieille qualité qu’est la prudence, tant est inhibée la capacité des agents à synthétiser « des vues d’ensemble et le sens du particulier note ». Le benchmarking rend l’action policière dangereusement imprudente.

Résistances

En ce sens, les personnels policiers ne sont pas les seuls à souffrir du benchmarking : les citoyens ont eux aussi des raisons de s’en plaindre et de s’en inquiéter. Les oppositions au benchmarking policier émergent pourtant d’abord de l’intérieur de l’administration, de la part des agents ou des managers eux-mêmes.

 

Chanstique. Au niveau individuel, la méthode la plus courante, bien que largement cachée, pour résister au benchmarking s’appelle en jargon policier la « chanstique ». Ce nom provient du verbe argotique « chanstiquer », qui signifie modifier, transformer et, dans le patois de la maison poulaga, ruser avec les chiffres note. Si vous ne voulez pas participer à la course quantitative généralisée, vous pouvez vous débrouiller pour que les chiffres courent à votre place.

Même si l’ampleur de cette pratique de manipulation reste difficile à cerner puisqu’elle est illicite, de nombreuses sources en attestent. En janvier 2011, un gendarme de Vouvray a été condamné pour avoir détruit une vingtaine de dossiers de plaintes. Pour justifier son geste, il a expliqué que, craignant de voir son taux d’élucidation baisser et d’être mal noté, il avait opté la solution radicale de jeter les plaintes à la broyeuse à papier. Ce genre de cas, strictement répréhensible, n’atteint que très rarement la pleine lumière publique. Plus fréquemment, ce sont des fonctionnaires de police excédés qui crachent le morceau dans des livres, des articles ou des entretiens. On trouve de nombreux témoignages venant de gradés, d’officiers, de commissaires, et même d’un ancien directeur de la sécurité publique de l’agglomération parisienne note.

L’art de la « chanstique » consiste la plupart du temps à jouer avec les règles de report statistiques note. Par exemple, si la période qui va être évaluée est mauvaise parce qu’on a manqué d’activité, on peut, comme nous l’avons évoqué plus haut, « faire du shiteux » comme disent les policiers, c’est-à-dire interpeller les petits dealers dont on connaît l’adresse et, plus généralement, faire augmenter très soudainement les IRAS. Autre astuce : il peut arriver qu’un fait soit constaté quelque part — par exemple à Bordeaux — mais qu’il mette en cause une personne qui vit ailleurs — par exemple à Paris. Dans ce cas, le commissariat de Paris entendra la personne mise en cause et pourra compter le fait comme élucidé. Dans la manœuvre, Paris gagnera un fait élucidé sans fait constaté, tandis que Bordeaux gardera un fait constaté sur les bras.

Si le niveau de la criminalité monte défavorablement au thermomètre du commissariat, il est toujours possible de faire baisser artificiellement la température. Il suffit de prendre son temps pour clore certaines affaires, de sorte à reporter leur enregistrement à une période plus clémente. Une autre technique classique consiste à refuser de prendre des plaintes ou à proposer une simple déclaration en main courante à la place.

La chanstique est le revers de la médaille du benchmarking. Les agents, auxquels on laisse une part d’initiative individuelle, peuvent utiliser cette marge de manœuvre pour trafiquer les évaluations. L’activité statistique est alors conduite pour elle-même, indépendamment des missions policières et de leurs effets sur le réel.

C’est comme si le sol se dérobait sous les pieds des policiers. Alors qu’ils sont censés lutter contre la délinquance, ils se mettent à produire une délinquance fictive. Le soi-disant réalisme de la politique du chiffre refuse de voir qu’il est aussi, et de façon inconciliable, un constructivisme.

 

Syndicalisme. La position des syndicats à l’endroit de la politique du chiffre varie en fonction des grades qu’ils représentent. Les organisations de commissaires ne sont pas majoritairement contre. Ils sont attachés au dispositif de la « prime de performance et de responsabilité » qu’ils ont d’ailleurs largement participé à mettre au point. En revanche, les syndicats de gardiens et de gradés y sont unanimement opposés et n’hésitent pas à l’écrire. Dans son cahier revendicatif de 2009, Alliance demande l’« arrêt de la course aux chiffres » et Unité SGP, dans son programme de 2010, s’offusque de la situation du policier « pressurisé, accablé d’objectifs chiffrés. »

Cette différence s’explique par la profonde inégalité de traitement entre le haut et le bas de la hiérarchie. Les commissaires établissent eux-mêmes leurs objectifs en concertation avec leurs supérieurs, et d’importantes marges de manœuvre financières ont été dégagées pour leurs primes. Pour eux, le jeu de la politique du chiffre peut être très rémunérateur. Au contraire, confie un fonctionnaire, « pour les gradés et gardiens c’est un peu compliqué. Pourquoi ? Parce qu’ils sont très nombreux [alors qu’il n’y a que 1 750 commissaires en France]. Du coup ça coûte, un, plus cher, et deux, en termes d’évaluation c’est un dispositif qui est lourd note ».

Il n’est donc pas question de les associer à ce dispositif. Leurs primes sont très inférieures, même en proportion de leur traitement, et les processus d’attribution loin d’être aussi individualisés. Les échelons les plus bas de la hiérarchie n’ont donc pas grand-chose à gagner à jouer la politique du chiffre, ce qui suffirait à expliquer leur forte opposition.

Les positions syndicales permettent de bien saisir l’entrelacs d’intérêts associés au benchmarking. L’élite des hauts fonctionnaires s’allie aux commissaires nouveaux venus, se trouvant au bas de leur grade, pour le promouvoir ; tandis que les commissaires divisionnaires, ceux qui sont parvenus au grade informel de « patrons », se trouvent associés aux gardiens et gradés pour s’y opposer.

 

Aide psychologique. La police est une institution paternaliste. On ne peut nier que les chefs essaient d’y prendre soin de leurs subordonnés. Ils ont fini par entendre leurs récriminations à l’encontre du benchmarking et ont ébauché un certain nombre de correctifs.

Depuis 1996, un Service de soutien psychologique opérationnel (SSPO) recueille les plaintes et les souffrances exprimées par les agents du ministère. Michel Gaudin, alors directeur de la police nationale, l’a mis en place à la suite d’une vague de suicides alarmante qui, étant donné la date, ne pouvait pas avoir de relation avec la généralisation du benchmarking. Ce service a depuis connu un développement très important, puisque ses effectifs sont passés d’un seul agent à sa création à cinquante-huit temps complets, répartis sur tout le territoire national en 2010. Il gère deux types de problèmes. Premièrement, les traumatismes engendrés par certains événements singuliers. Cette dimension fondamentale de l’activité est en croissance puisqu’on est passé de 370 actions post-traumatiques en 2001 à 1 011 en 2010. Elle reste cependant quantitativement marginale comparée au second pan de l’activité, consistant à répondre aux appels des fonctionnaires qui livrent une situation douloureuse, appels qui peuvent être suivis d’entretiens de soutien. Le graphique ci-dessous montre l’importance et la régularité de cette croissance depuis 2000, date de l’implantation de Compstat à Paris.

Cette croissance peut s’expliquer, d’une part, par le fait que le soutien psychologique se banalise dans une administration où les agents étaient traditionnellement réticents à se montrer en situation de faiblesse. C’est d’ailleurs l’interprétation avancée par sa fondatrice, Éliane Theillaumas :

Au vu de ces données, cependant, il est impossible d’écarter l’hypothèse d’une croissance du malaise dans les effectifs policiers. Les thèmes exprimés de façon récurrente par les agents sont ceux de la « pression » des chiffres, du manque de personnel, du poids des objectifs à atteindre, de la compétition entre équipes, de la baisse de la considération de la population, ou du manque de temps passé au commissariat pour socialiser plutôt que pour produire. Le SSPO s’est en réalité mis à soulager les agents des effets de la politique du chiffre.

Comment procède-t-on ? Face à une plainte, l’agent du SSPO commence par étudier la situation globale du policier en souffrance psychique. Il doit garder en tête que les problèmes ont des causes « plurifactorielles ». Lorsqu’un individu émet un grief contre l’institution, les psychologues du service cherchent à réintroduire des éléments extérieurs à la scène restreinte présentée par le plaignant — à commencer par sa famille ou son caractère. Si on est mal avec son chef, pensent les psychologues, c’est souvent aussi qu’on est mal avec sa femme ou ses enfants :

Le service d’aide psychologique prétend soulager les plaignants, mais sa méthodologie consiste, alors même que les agents dénonçaient l’institution, à charger les proches d’une partie de la responsabilité de leur mal-être. L’institution se dédouane ainsi elle-même de certains méfaits qu’on lui attribue. La psychologie n’est en aucun cas une instance critique installée au sein de l’institution, puisqu’au contraire elle apaise en la protégeant. Signe de cette contradiction : la dextérité avec laquelle le SSPO est capable d’assembler des statistiques destinées à faire la preuve de ses performances et à défendre ses initiatives montre à quel point il a intégré, y compris pour lui-même, les principes du benchmarking. Le SSPO soulage sans doute, mais sans s’attaquer à la racine du mal.

 

Promotion du discernement. La psychologie n’est cependant pas le seul moyen de corriger les méfaits du benchmarking. Michel Gaudin, cette fois en 2010, alors qu’il était préfet de police de Paris, a fait éditer une petite brochure d’une vingtaine de pages intitulée Déontologie et discernement dans l’exercice du métier de policier. Ce fascicule est distribué à chaque nouvelle recrue. Surnommé le « petit Livre bleu de la police », il est composé du code de déontologie policière, de la circulaire sur l’exercice de l’autorité hiérarchique du 4 septembre 2009 et de la lettre adressée par le préfet Grimaud aux policiers de la préfecture de police après les événements de Mai 68. Extrait :

Le discernement est donc une qualité de jugement qui ne doit pas être entièrement subordonnée à l’obligation d’obéir et de rendre des comptes. Mais quelle est cette qualité ? Peut-on la définir davantage ?

En droit administratif, elle se rapporte au devoir qu’a un agent de ne pas exécuter un ordre illégal note. Mais tel qu’utilisé ici, c’est-à-dire dans un contexte d’exercice de la police urbaine de sécurité, le discernement ne fait pas l’objet d’une définition juridique spécifique. Il désigne simplement la capacité des agents à prendre en compte la totalité du contexte au moment d’intervenir note ou, pour le dire avec les mots de l’ancien préfet de police :

Le discernement est donc l’exercice de l’intelligence, sans plus de précision. Mais à quoi sert donc une notion aussi peu définie ?

Pour le préfet de police, le code de déontologie est « dépassé ». C’est que la logique du « code » relève de l’ancien monde bureaucratique, celui que le benchmarking prétend supplanter. La saynète rapportée par de si augustes bouches (un ancien ministre de l’Intérieur s’adressant au préfet de police de Paris) sert à le montrer. En saisissant le bouquet de fleurs, les policiers s’apprêtaient à « faire un bâton », c’est-à-dire une interpellation comptabilisable comme vente à la sauvette. Las, un ancien ministre socialiste au cœur sensible, et pour qui la rose est un symbole qui compte, assistait en catimini à la scène. À noter que l’on ne sait pas exactement, dans ce récit, si le manque de discernement concerne le fait d’arrêter un « garçon, sans doute d’origine étrangère » ou de l’avoir fait devant un témoin assez influent pour aller moucharder l’incident au préfet. Ce dernier aurait voulu non pas qu’ils cherchent à faire une saisie de plus, mais qu’ils aient une intelligence de la situation suffisante pour ne pas risquer de choquer le bourgeois en terrasse. Dans cette situation sensible, ils auraient dû se contenter d’un rappel à l’ordre.

Le discernement apparaît donc comme une ampleur de vue permettant de saisir les spécificités d’une situation ainsi que les conséquences possibles d’une intervention. Il est constitué, en l’occurrence, comme une ressource permettant aux forces de l’ordre de résister à la tentation du chiffre. Paradoxalement, on se souvient que, à New York, Kelling faisait appel à lui pour, au contraire, autoriser des actions orientées par le chiffre. Mais, aujourd’hui, en France, le discernement est le nom d’une qualité subjective — l’intelligence — dont les édiles à la fois déplorent le manque chez leurs subordonnés, quitte à en rire, et font la promotion dans des brochures censées la leur communiquer. Selon un schéma typique d’injonctions contradictoires, les agents sont en même temps sommés de se plier à la bêtise binaire du chiffre et de s’y opposer en mobilisant leur « discernement » comme contrefeu. Chaque agent ou sa patrouille se voit alors confier le soin d’arbitrer en son for intérieur ou en petit comité entre une action orientée par le benchmarking et une autre qui le serait par le discernement note. L’institution leur refile le bébé sans avoir elle-même clarifié sa propre position, puisque ceux-ci restent bien entendu benchmarkés corps et biens. Autrement dit, elle se défausse sur les personnes d’un arbitrage particulièrement difficile à effectuer. La promotion du discernement confie hypocritement à des agents la tâche de résister à la logique du chiffre que cette même institution leur impose.

 

Confrontation aux objectifs politiques. Pendant la période où il promouvait le discernement des gardiens et gradés, le préfet Gaudin a aussi innové tout en haut de la hiérarchie policière. Depuis 2009, il ne convoque plus ses commissaires centraux, trois par trois, sur l’île de la Cité, mais se déplace lui-même dans les commissariats. Cette procédure a plusieurs conséquences importantes. D’abord, elle estompe le caractère compétitif de l’épreuve (puisque les commissaires ne sont pas évalués en présence les uns des autres) ; ensuite, elle permet au préfet d’observer, par lui-même, les conditions de travail de ses hommes ; enfin, elle permet, à la suite de la séance d’évaluation, d’inviter le maire d’arrondissement à venir échanger avec les représentants de la police.

Pour reprendre les termes du préfet de police, la présence du maire « nous permettait de confronter le résultat [chiffré du commissaire] avec la façon dont il est perçu par les élus et comment on travaille en partenariat note ». Il s’agit donc bien de

jauger un peu plus qu’une simple perception de l’action policière, mais d’aller jusqu’à envisager une confrontation ou un partenariat avec le maire et, à travers lui, la population. Cette procédure permet donc un jugement en retour de la population sur sa police.

Lors des deux séances auxquelles nous avons assisté, il n’y a cependant pas eu d’opposition, ni même de différence de position, exprimée par les maires. Le ton était plutôt à la louange, avec cependant quelques inflexions, quelques nuances dans les priorités. Un maire (socialiste) a expliqué que ce qui comptait pour la population, c’était moins la sécurité — qui bon an mal an est assurée, disait-il — que la tranquillité, c’est-à-dire ne pas voir se développer de marché à la sauvette, ne pas laisser de sentiment d’insécurité s’installer, sanctionner sévèrement les établissements de nuit bruyants. Dans un autre cas, un maire (socialiste lui aussi) a regretté, très rondement, de ne pas avoir été informé assez tôt d’une expulsion de sans-papiers, de telle sorte qu’il s’est trouvé pris au dépourvu par les appels de ses concitoyens, et a demandé à l’être plus tôt dorénavant, ce à quoi le préfet s’est engagé.

L’asymétrie de la situation joue cependant un rôle évident dans cette connivence apparente. Le préfet de police de Paris est placé sous l’autorité du ministre de l’Intérieur — et non du maire de Paris —, de sorte que ce que lui dit le maire d’arrondissement n’a aucun caractère obligatoire. En outre, concrètement, autour de la table, on trouve assis une quinzaine de cadres du plus haut rang de la police parisienne. Lorsque le maire arrive dans le commissariat, accompagné de son seul directeur de cabinet, le rapport de forces saute aux yeux. Quand bien même les discussions sont courtoises et bienveillantes, il est très seul face à ses puissants interlocuteurs. L’invitation permet donc effectivement au maire d’arrondissement d’exprimer une évaluation de l’activité policière ; mais, dans ce cadre, sa voix n’est qu’un souffle bien fluet.

En résumé, il est clair que le benchmarking de la police rencontre en interne de réelles résistances. Les agents chanstiquent, les syndicats le dénoncent, et la plus haute administration s’efforce à son tour de lui apporter des correctifs et le laisse savoir. Pourtant, les trois innovations qu’on peut attribuer au préfet Gaudin — psychologie, discernement et politisation — apparaissent moins comme des freins au développement du benchmarking visant son démantèlement que comme des corrections apportées aux biais de la méthode qui servent in fine à son raffinement. La psychologie soulage les souffrances des troupes, le discernement permet de résister à la tentation du chiffre, l’invitation du maire accorde un strapontin à la population dans le théâtre évaluatif de la preuve. Mais, au fond, ces nouveautés ne s’opposent pas au benchmarking, elles le consolident.

Le benchmarking, importé de New York, a été initialement présenté à la police française comme une technologie managériale égalitaire en ce qu’elle pouvait s’appliquer à tous les échelons hiérarchiques, et positive en ce qu’elle était censée motiver les agents à être davantage proactifs, surtout en matière de sécurité publique.

Finalement, qu’avons-nous observé ? D’abord, les inégalités entre échelons persistent, voire s’accentuent. On distingue une élite très restreinte composée du ministre de l’Intérieur et de son cabinet, de la très haute hiérarchie de la direction générale de la police nationale et enfin du préfet de police de Paris et de son cabinet, qui ne sont pas benchmarkés eux-mêmes, mais qui déterminent les objectifs chiffrés de leur administration et évaluent les plus hauts fonctionnaires. En dessous d’eux, on trouve d’une part les commissaires les plus gradés, qui ne voient pas d’intérêt à ces nouvelles techniques, et de l’autre les commissaires et officiers nouveaux entrants qui sont soumis au benchmarking, mais de façon assez personnalisée et avec des moyens suffisants pour qu’ils y trouvent des bénéfices et le supportent. Enfin, tout en bas, les gardiens et gradés sont eux aussi benchmarkés, mais de façon si mécanique qu’ils n’y voient aucun intérêt catégoriel.

L’administration attend de ceux qui sont soumis au benchmarking qu’ils soient réactifs aux modifications rapides de la délinquance en prenant des initiatives responsables. Mais ce mot d’ordre se traduit dans les faits par une incessante modification des objectifs de l’action policière. Les agents benchmarkés sont placés dans une situation instable qui peut aisément tourner au surrégime si l’on n’y prend garde, ayant comme effet le plus déplorable d’engendrer des abus de pouvoir sur la population. Cette instabilité est d’autant plus grande que les agents, la plupart du temps par mesure de protection, se livrent à la chanstique, c’est-à-dire qu’ils manipulent les chiffres. On leur demande donc de s’adapter aux modifications incessantes d’une réalité dont ils savent par ailleurs qu’elle est pour une bonne part manipulée. On comprend alors la profondeur de la plainte, récurrente dans leurs bouches, selon laquelle l’action policière a « perdu son sens ».

La haute hiérarchie a partiellement entendu ces reproches. Concrètement, elle a développé un soutien psychologique opérationnel des troupes qui ne constitue en aucun cas un réel contrepoids au benchmarking. Elle a aussi promu le discernement policier comme intelligence de la situation opposée à la course aux chiffres. Mais le discernement reste un exercice solitaire qui, en isolant les agents, augmente d’autant leur mal-être. Enfin, elle a invité le maire — représentant dans ce cas la population — à venir discuter les objectifs avec elle. Mais l’asymétrie dans laquelle les édiles se trouvent face à la police ne leur laisse qu’une infime marge de manœuvre dans la production de l’objectif finalement retenu.

Le nouveau gouvernement socialiste a annoncé qu’il remettrait en cause le benchmarking dans la police. S’il s’agit de changer les objectifs et les indicateurs utilisés, en mettant par exemple en sourdine l’importance de l’élucidation, cela ne changera en rien la structure compétitive et déstabilisante du mécanisme. Une autre voie consisterait à reconnaître que la mise en responsabilité placée au cœur du dispositif n’est qu’une émancipation illusoire, une machine à reproduire des inégalités, de la précarité et du mensonge. C’est par là que l’on pourrait commencer à s’attaquer au fond du problème.

Prélude états-unien

Le premier cas de benchmarking recensé dans le secteur de la santé par le volumineux ouvrage de Camp note concerne des pratiques médicales en chirurgie cardiaque. Une étude conduite en 1987 par le U.S. Department of Health and Human Services — équivalent du ministère de la Santé — avait révélé une grande disparité des taux de mortalité entre établissements, ce qui avait fait éclater une controverse quant à la pertinence de données collectées par l’administration. À la suite de cette polémique, un groupe réunissant cliniciens, directeurs d’hôpital et personnel de recherche fut créé en Nouvelle-Angleterre afin de remédier au manque d’informations relatives aux maladies cardio-vasculaires. Ce consortium régional se donna pour mission d’« améliorer sans cesse la qualité, la sécurité, l’efficacité et le coût des interventions médicales note ».

On construisit une base de données, qui mit à nouveau en évidence la grande disparité statistique des taux de mortalité, à la fois entre établissements et entre chirurgiens. On décida alors de mettre sur pied une forme de benchmarking collaboratif en quête des « meilleures pratiques » en vue d’une « amélioration continue de la qualité ». Conformément à la démarche de Camp, on organisa au cours de l’année 1990 des visites de site croisées entre partenaires de benchmarking afin d’observer et de comparer les processus mis en œuvre. On s’accorda sur une métrique commune et on mit en place un forum pour discuter des résultats. Camp met en avant la réussite de cette expérience : cette initiative « pluridiciplinaire, scientifiquement rigoureuse, bon marché et agréable note » s’est déroulée dans un climat de confiance entre partenaires, tous soucieux de faire baisser la mortalité, et dans un milieu de travail dénué de pression à la performance. Ce récit d’un benchmarking cool et humaniste lui permet de démarquer sa méthode de celle du reengineering, qui se signalait à l’époque par un cortège de licenciements et de restructurations brutales.

Mais ce premier usage, collaboratif, du benchmarking à l’hôpital, né de la volonté de préserver l’entre-soi des médecins contre l’intrusion des pouvoirs publics, demeura minoritaire. Dans la pratique c’est une forme de benchmarking gestionnaire promu comme un outil d’optimisation des pratiques administratives qui prit le dessus.

En 1993, l’American Hospital Association (AHA) consacra un numéro de sa revue professionnelle au benchmarking. En couverture s’étalait l’image d’une médaille d’or portant cette inscription : Best Practices note. Il s’agissait de dresser un premier état des lieux de l’introduction de cette méthode. Camp, longuement interviewé, y expliquait que, dans le secteur de la santé, le benchmarking est surtout profitable aux procédures administratives, telles que l’admission des patients ou la facturation : à la différence des pratiques médicales proprement dites, ces activités peuvent être comparées avec leurs équivalents dans d’autres secteurs, comme l’hôtellerie ou d’autres prestataires de services. Dépasser la singularité des établissements hospitaliers et la suffisance des personnels médicaux (Don’t be smug !, « Ne soyez pas suffisant note ! »), faire admettre qu’il y a sûrement quelqu’un, ailleurs, qui fait mieux que soi : tel serait l’apport du benchmarking.

De fait, l’état des lieux dressés par la revue montrait que la plupart des expériences de benchmarking concernaient les performances organisationnelles des hôpitaux plutôt que les pratiques cliniques elles-mêmes. On ne trouvait encore que peu de cas de comparaison avec des partenaires hors du secteur médical — à l’exception notable de quelques établissements, dont le Mid-Columbia Medical Center, qui avait entrepris de comparer en 1991 le processus de formation de son personnel d’accueil avec celui de Disney World et du Ritz-Carlton de Naples (en Floride), réputés bien meilleurs.

Le cas du St. Joseph’s Medical Center est également intéressant. Lors d’une vaste opération de benchmarking des procédures d’admission des patients conduite en 1992, on procéda en deux temps note. On prit d’abord pour étalon un cercle de partenaires familier formé par vingt-huit autres membres de l’AHA. Cette première phase révéla entre autres que les patients du St. Joseph devaient signer douze formulaires pour être hospitalisés, alors que d’autres établissements n’en réclamaient que deux. D’où la création d’une « équipe qualité » pour travailler à atteindre le benchmark de deux. Mais, dans une seconde phase, on décida d’élargir le cercle de la comparaison : avec l’aide de l’International Benchmarking Clearinghouse géré par l’American Productivity & Quality Center, on prit pour référent des organisations d’autres secteurs, des entreprises telles que The American Airlines, Marriott Corporation, Avis Rental Car ou Prudential Insurance, toutes sélectionnées pour l’« excellence » de leurs pratiques en matière de réservation, d’enregistrement, de programmation.

Une autre expérience de benchmarking hospitalier, qui a créé un précédent reproduit de multiples fois, notamment en France, portait sur le service des urgences. Au Cleveland Memorial Hospital, on avait comparé la durée d’attente des patients avec celle enregistrée parmi les deux cent cinquante établissements membres de la même association (Sun Health Alliance). Il en ressortait des écarts de 30 et 90 minutes, que l’on expliquait par divers facteurs, dont l’existence d’un triage efficace, d’un bon système de suivi des patients ou d’un protocole autorisant les infirmières à prescrire des tests avant que le médecin voie le malade.

En cette première moitié des années 1990, les publications concernant le benchmarking des hôpitaux se multiplièrent, contribuant ainsi à le banaliser. Dès 1992, le réseau des Voluntary Hospitals of America diffusa une brochure à ses membres sur ce thème note. En 1994, le bureau de l’inspecteur général du U.S. Department of Health and Human Services fit de même paraître un rapport de benchmarking sur les procédés employés dans le secteur privé pour évaluer le degré de satisfaction des clients note. Cette étude comparative faisait suite à un décret présidentiel de 1993 note qui stipulait que les agences gouvernementales devaient être « orientées vers le client » (customer-driven) et qu’elles devaient en conséquence leur proposer une qualité au moins égale à celle obtenue par des organisations privées pour des services analogues (the best in business). L’inspecteur général identifiait dix entreprises dont l’activité était comparable à celle de la Sécurité sociale (Social Security Administration) et de l’assurance maladie (Health Care Financing Administration).

Parmi ces entreprises, quatre étaient lauréates du prix Baldrige. Au vu de tels partenariats de benchmarking, les administrateurs du prix conduisirent une enquête en 1995 pour déterminer si le secteur de la santé (et celui de l’éducation) était prêt à rejoindre la « communauté Baldrige ». Quarante-six organisations médicales posèrent leur candidature, attestant d’une certaine maturité quant à l’implantation de dispositifs de management de la qualité. En 1998, le Congrès vota la création d’une nouvelle catégorie (Health care providers) mais il fallut attendre 2002-2003 pour voir les premiers hôpitaux récompensés. Aux États-Unis, le déploiement du benchmarking dans le secteur de la santé aura donc pris une décennie. Le cheminement sera au moins aussi long en France, où il a emprunté d’autres voies.

La course à la performance hospitalière

Pour comprendre comment le benchmarking a pris pied dans l’administration française de la santé, il faut partir du « Programme de médicalisation des systèmes d’information » (PMSI) mis en place au début des années 1980.

Ce programme mesure la « production » de chaque unité médicale à l’hôpital. Il repose sur une nomenclature des actes médicaux, chacun étant affecté d’un certain nombre de points dits « ISA » (indice synthétique d’activité). Par exemple, aujourd’hui encore, un accouchement sans complication par voie basse vaut 1 000 points ISA et une appendicite en vaut 1 139. Avec le PMSI, chaque unité médicale peut faire la somme de tous les actes qu’elle a effectués pendant un an et les rapporter à son budget. La direction, de son côté, peut comparer les unités entre elles, et en particulier identifier celles dont le point ISA est le plus coûteux, c’est-à-dire celles qui semblent surdotées.

Les chiffres du PMSI ont été utilisés de deux façons différentes, qui ont toutes deux contribué au déploiement du benchmarking au sein du réseau hospitalier : les palmarès et audits.

 

La sentence des palmarès. En 1995, le propriétaire du mensuel Sciences et Avenir, qui avait décidé de donner un coup de fouet à ce vénérable magazine de vulgarisation scientifique, recruta trois journalistes en leur confiant une tâche originale : établir un palmarès des hôpitaux, sur le modèle de celui publié aux États-Unis par la revue US News and World Report. D’importants moyens leur furent alloués, spécialement en temps, puisqu’ils eurent la liberté de préparer leur première publication pendant plus d’un an note.

Parmi ces trois journalistes, deux étaient des docteurs en médecine générale qui s’étaient détournés de l’exercice du métier pour écrire, et le troisième avait toujours été journaliste, réputé pour ses compétences d’enquête et de débrouillardise. S’ils avaient des contacts dans le champ médical, leur position restait extérieure, donc largement dominée. Ils développèrent leur palmarès dans un esprit à la fois anti-institutionnel et « républicain », pour reprendre l’expression de l’un deux. Ils s’attendaient à ce que leur publication suscite des réactions virulentes de la part des « mandarins » de l’administration médicale. Leur argument « républicain » était qu’introduire la transparence dans le service public de la santé permettrait à ses usagers de choisir en toute connaissance de cause l’hôpital où ils se feraient soigner. Mais l’objectif éditorial, bien sûr, était avant tout de réussir un scoop rapportant prestige et argent.

Les premières sources d’informations qu’ils parvinrent à obtenir en 1997, après avoir saisi la Commission d’accès aux données administratives (CADA), étaient des rapports d’examen des budgets hospitaliers. Ceux-ci contenaient, établissement par établissement, des évaluations internes — médicales et administratives — ainsi que des statistiques annuelles d’activité. Mais ces données n’étaient pas assez riches pour réaliser un véritable classement des établissements. Les auteurs publièrent donc une « liste noire » des hôpitaux, qui recensait les plus mal notés. Cette liste fit grand bruit et parvint aux oreilles du conseiller « Santé » d’Alain Madelin, qui était à la fois chirurgien et énarque. L’initiative l’avait enthousiasmé, pour des raisons aussi bien idéologiques (il souhaitait libéraliser le marché de la santé) qu’intéressées (il avait fondé une entreprise de publication d’informations relatives à la qualité des prestations médicales). Il invita la petite équipe de journalistes à exploiter les données du PMSI (ce qu’ils obtinrent encore une fois après une requête de la CADA) et leur fournit l’expertise informatique nécessaire pour cela. Ce nouveau jeu de données leur permit, cette fois, de produire un palmarès complet des cinq cent douze hôpitaux français, publié en 1998, toujours dans Sciences et Avenir.

Le succès éditorial fut immédiat : le magazine augmenta ses ventes de 750 % pour atteindre un record jamais égalé de 350 000 exemplaires vendus en kiosque. La presse généraliste, jusqu’au prestigieux Monde, reprit et diffusa l’information. Dans le corps médical, les réactions furent beaucoup plus mitigées. Les médecins critiquaient surtout le fait que des acteurs extérieurs se permettent de juger leur activité sans en connaître les véritables contraintes, qu’ils réduisaient de façon simplificatrice par pure soif du scoop. Pour ceux qui travaillaient dans les établissements classés en bas du palmarès, de petites structures provinciales, il s’agissait ni plus ni moins de diffamation. Le magazine Sciences et Avenir se vit d’ailleurs intenter plus d’une trentaine de procès qui le condamnèrent à de lourds dommages et intérêts. Au total, les défaites judiciaires lui coûtèrent la coquette somme de 550 000 francs, ce qui eut pour effet de brouiller les journalistes avec leur rédacteur en chef. En 1999, la petite équipe quitta Sciences et Avenir pour rejoindre Le Figaro Magazine qui publie leur classement tous les ans, mais sans la queue du peloton, les derniers hôpitaux du palmarès.

Les autorités publiques furent elles aussi, dans un premier temps, largement opposées à ce classement. La Fédération hospitalière de France jugea qu’il était beaucoup trop fragile méthodologiquement pour bénéficier d’une telle visibilité. De leur côté, les parlementaires, attentifs aux dangers que le palmarès faisait courir aux établissements locaux, montèrent au créneau contre sa publication et s’efforcèrent de compliquer l’accès aux données du PMSI. En particulier, ils parvinrent à rendre inaccessibles les chiffres sur la mortalité dans les structures hospitalières.

Mais d’autres acteurs, et non des moindres, prirent la défense de cet outil de benchmarking, notamment le secrétaire d’État puis ministre délégué à la Santé, Bernard Kouchner. Celui-ci s’en saisit comme un levier pour engager sa politique de restructuration des hôpitaux. Le plan de réforme prévoyait une concentration accrue des établissements, un gain en « transparence », un renforcement du pouvoir des responsables administratifs au détriment de celui des médecins, et enfin la large diffusion d’une culture de la « performance ». En 1992 déjà, à la suite de la parution d’une « liste des urgences à éviter », Kouchner avait déclaré dans le journal Le Monde qu’il fallait « en finir avec l’hôpital-silence note ». Dix ans plus tard, lors d’un colloque organisé par l’OCDE sur la mesure de la performance des systèmes de santé, il allait dans le même sens en affirmant qu’il fallait, « bien entendu, essayer de rendre les indicateurs de performance les plus visibles et transparents possible note ». Dans le même esprit, Gilles Johanet, conseiller-maître à la Cour des comptes et directeur de la Caisse d’assurance maladie des travailleurs salariés, prit clairement position en faveur de ce palmarès. Certains des plus hauts dirigeants de l’administration publique de la santé se trouvèrent donc alliés objectifs des journalistes.

L’alliance fut consommée en 2004, lorsque le nouveau ministre de la Santé, Philippe Douste-Blazy, annonça qu’un « classement » des hôpitaux en fonction de leurs performances en matière d’infections nosocomiales serait publié par le ministère lui-même. Pour ce faire, il pouvait s’appuyer sur le tableau de bord de ces infections qui avait pu être dressé grâce aux indicateurs comparables développés dans le cadre du projet COMPAQH (Coordination pour la mesure de la performance et l’amélioration de la qualité hospitalière) note. Après avoir sélectionné une batterie de quarante-trois indicateurs de qualité, on établit un benchmarking des trente-six établissements participants. Outre la généralisation de ces indicateurs à l’ensemble des hôpitaux, l’objectif était de promouvoir divers « modes d’utilisation » de ces données, qui pouvaient servir à piloter les établissements, à les classer et à développer des dispositifs d’incitations économiques.

La publication de palmarès des hôpitaux dans la presse a ainsi contribué à instiller la logique de la performance dans l’administration de la santé. Elle a notamment encouragé le ministère à se doter d’indicateurs permettant la comparaison et le classement des établissements. Mais d’autres acteurs doivent à cet égard être mentionnés, telle la Mission nationale d’expertise et d’audit hospitaliers (MEAH).

 

L’épreuve des audits. Le rôle joué par la MEAH dans la diffusion des réseaux du benchmarking a été très bien décrit par Nicolas Belorgey dans son ouvrage L’Hôpital sous pression. Enquête sur le « nouveau management public » note. Plusieurs années d’investigation lui ont permis de produire une analyse détaillée des mutations du travail hospitalier engendrées par les nouvelles méthodes de management.

À la suite de la réélection de Jacques Chirac à la présidence de la République en 2002, son ministre de la Santé, Jean-François Mattei, lança le plan « Hôpital 2007 ». Il s’agissait de « moderniser l’offre de soins » par trois types de mesures. Les premières entendaient rénover le parc immobilier hospitalier. Les deuxièmes mettaient en place la « tarification à l’activité » (T2A), consistant à financer les hôpitaux non plus, comme c’était le cas auparavant, en fonction des dépenses de l’exercice passé, mais en fonction d’une estimation de leur activité totale dans l’année, calculée sur la base de leurs points ISA. La T2A promouvait ainsi une « logique de responsabilisation » où chacun devait faire la preuve de ses propres performances et de sa capacité à faire recette pour attirer de nouveaux crédits. Le troisième train de mesures concernait l’organisation interne des établissements. Elles prolongeaient la « logique de responsabilisation » qui présidait à la T2A en introduisant des méthodes managériales pour « faire plus avec moins ». Cette « nouvelle gouvernance hospitalière » fut l’occasion de procéder à la fusion des services en « pôles d’activité » censés rendre le fonctionnement général plus souple et mettre le personnel médical face à ses responsabilités économiques. À cet effet, les médecins se virent proposer un intéressement individuel lié à leurs résultats financiers.

Chacun de ces trois ensembles de mesures fut doté d’une structure d’appui chargée d’encadrer leur réalisation. C’est dans le cadre du troisième volet que fut créée la MEAH en 2003. Rattachée à la Direction de l’hospitalisation et de l’organisation des soins (Dhos) du ministère de la Santé, elle a été l’un des principaux vecteurs pour le développement du benchmarking dans les hôpitaux. Aujourd’hui, elle a intégré l’Agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (Anap), institué par la loi HPST pour « aider les établissements de santé et médico-sociaux à améliorer le service rendu aux patients et aux usagers, en élaborant et en diffusant des recommandations et des outils dont elle assure le suivi de la mise en œuvre, leur permettant de moderniser leur gestion, d’optimiser leur patrimoine immobilier et de suivre et d’accroître leur performance, afin de maîtriser leurs dépenses note ».

La MEAH, comme l’agence qui lui a succédé, est structurellement très proche des missions de contrôle de gestion définies par la LOLF. Bien qu’elle dépende du ministère, elle s’apparente à un cabinet de conseil ayant pour tâche d’auditer les établissements sur la base du volontariat et de diffuser des « bonnes pratiques » non contraignantes. Elle se présente volontiers comme un « facilitateur » de la « conduite du changement » par l’adoption, volontaire et non conflictuelle, de nouvelles techniques d’organisation orientées vers la performance. Si son personnel est composé d’une dizaine d’agents de la fonction publique hospitalière, elle recrute des cabinets de consultants chargés de mener des audits dans les hôpitaux. Les ressources intellectuelles de ces consultants proviennent largement des manuels de management, comme l’attestent les références, parfois implicites, au livre de Hammer et Champy sur le reengineering ou à d’autres best-sellers, dont La Stratégie du projet latéral note, réputé être un « classique de la conduite de projet ».

La MEAH déploie le benchmarking à trois niveaux différents. D’abord, elle évalue des établissements pour lesquels elle produit des benchmarks. Ensuite, elle gère ses propres employés au moyen d’indicateurs d’activité comme le « taux de mise en œuvre », qui mesure le nombre d’actions effectivement engagées. Enfin, en 2006, elle a mené son propre audit, destiné au ministre, à qui elle souhaitait apporter la preuve d’une « valeur créée » par son action, sans doute pour la rapporter à son coût.

Dans les établissements, l’audit se déroule en trois « vagues » : le pilote, l’approfondissement et le déploiement. Les deux premières durent chacune à peu près deux ans et se terminent par des « comités techniques nationaux » tenus au siège de la Mission à Paris. La dernière, dans un esprit très proche de celui du reengineering, vise à briser les structures en silos des établissements, qu’elle éclate en une quinzaine de chantiers différents.

Pour comprendre le type d’action que mène la MEAH, concentrons-nous sur le cas des urgences étudié par Belorgey. Comment réorganiser les services des urgences pour augmenter leur efficience ? La question est difficile, d’autant plus qu’elle en implique une autre, encore plus complexe : comment se définit l’« efficience » d’un service des urgences ? Dans la grille de lecture adoptée par la MEAH, cela revient à se demander quel indicateur retenir pour évaluer le travail des urgentistes. Plusieurs options étaient possibles. On pouvait par exemple se référer au nombre de décès. Mais il n’est jamais sage, pour construire un indicateur, de choisir une variable portant sur un échec. De même, adopter un indicateur monétaire aurait pu être très mal interprété par les patients (qui auraient eu le sentiment de voir leurs vies bradées). La MEAH décida finalement de se focaliser sur le critère du temps de passage dans les services. Après tout, le temps d’attente était l’une des principales récriminations formulées par les « usagers », ce qui ajoutait une couche de légitimité à cette démarche évaluatrice. L’agence montra que les délais entre l’enregistrement et le départ d’un patient variaient de 115 à 355 minutes note, une information que la Cour des comptes rendit publique dans son rapport de 2006 note. Cette inégalité de traitement, publiquement intolérable, offrait aux réformateurs la justification dont ils avaient besoin en même temps qu’un benchmark tout trouvé. Optimiser l’efficience se traduirait désormais ainsi : réduire les délais d’attente par une meilleure organisation des services.

Mais qu’est-ce qui détermine ce temps de passage ? On peut identifier quatre facteurs. Primo : plus la densité de médecins de ville dans le bassin de recrutement de l’hôpital est élevée, plus le nombre de patients se présentant aux urgences est faible, et donc plus le temps de passage sera bref. Secundo : l’origine sociale des patients. Plus ils sont dotés en capitaux (économique, social, culturel), plus ils peuvent passer rapidement car ils sont en meilleure santé, déjà habitués au fonctionnement de l’hôpital, familiers du jargon médical et capables de décrire précisément leurs symptômes. Tertio : le degré de gravité des motifs de la consultation. Cette variable suit une courbe en cloche : lorsque la cause de la consultation est bénigne, la personne est très vite renvoyée chez elle ; lorsqu’elle est gravissime, le patient est très vite orienté vers un autre service de soin (le cas extrême étant la personne décédée envoyée à la morgue). Sur l’échelle distribuant la « classe clinique des malades aux urgences » (CCMU) en sept postes, ce sont les patients à l’échelon trois ou quatre qui attendent le plus longtemps. Enfin, quarto, les contraintes organisationnelles influencent elles aussi le temps de passage.

Or la MEAH ne prend en compte que le quatrième facteur, en négligeant complètement tous les autres. Elle pointe par exemple le temps « perdu » en pauses, la présence ou non d’un spécialiste, la flexibilité personnelle de tel ou tel urgentiste. Si l’attente est trop longue, ce n’est pas en raison d’un manque de moyens financiers, mais d’une insuffisante qualité des personnels. Telle est la conclusion que tire la MEAH à partir d’une étude comparative de dix-sept sites d’urgence. Il s’agit de montrer qu’il n’y a pas de lien direct entre le niveau de ressources du service et le temps de passage du patient. Le principal facteur déterminant serait le niveau de qualification de l’équipe médicale : « Plus il est élevé, plus le temps de passage est court. » L’autre source d’allongement de l’attente serait une mauvaise organisation des services. Toujours sur la base de comparaisons chiffrées entre divers services, la MEAH constate que les urgentistes peuvent améliorer la gestion des flux en organisant différents circuits selon l’état des patients, en améliorant leur relation avec les services disposant de plateaux techniques (biologie, imagerie) ou en se dotant de tableaux de bord. Afin d’encourager les initiatives réformatrices, elle a élaboré un recueil de « bonnes pratiques », des recommandations ainsi que des guides méthodologiques censés aider chacun à mener une réflexion sur son organisation.

Pour caractériser les opposants et les promoteurs de ces réformes, on peut retenir l’opposition entre established et outsiders proposée par Belorgey. Les premiers, qui sont les opposants, disposent dans le champ du soin d’un fort capital, lequel tend à être démonétisé par les nouvelles techniques de management. En particulier, on compte parmi eux les grands patrons dépossédés de leurs prérogatives. Les outsiders sont ceux qui n’ont pas de tradition familiale dans l’hôpital, qui commencent à s’y intégrer et qui, du coup, comme dans la police, ont intérêt à s’associer aux réformes promues par la très haute administration et aux grands consultants pour s’y faire leur place.

Quels sont les effets de cet indicateur dans les services ? Au bout de deux ans d’expérimentation dans plusieurs établissements, Belorgey en a discerné trois grands types.

Le premier résulte de l’informatisation ayant accompagné la mise en place de l’indicateur. Le nombre de patients en attente dans le service est affiché automatiquement dès qu’un médecin consulte le système, ce qui, évidemment, est générateur de stress parmi les personnels. S’il y a trop de monde, un médecin aura tendance à raccourcir la durée du « colloque singulier » qu’il entretient avec un patient pour se presser de passer au suivant. De façon plus artisanale, le chef de service peut faire placarder à l’entrée de la salle de repos des infirmières les résultats de la veille, agrémentés d’un smiley exprimant la joie d’avoir atteint un benchmark ou la colère d’avoir échoué. En cas de contre-performance, les infirmières se sentent ainsi poussées à retourner au travail au plus vite. Elles peuvent alors développer de petites ruses pour ne pas croiser cette affiche du regard, et les médecins n’en font pas moins lorsqu’ils allument l’ordinateur.

Le deuxième effet observé est la tendance à écarter les patients se présentant pour des causes apparemment peu graves. Cette tâche revient à un médecin d’accueil et d’orientation (MAO), qui oriente les cas jugés bénins vers un cycle plus court, de façon à ce qu’ils sortent plus rapidement.

Troisièmement, d’après les statistiques collectées par la MEAH dans cinq établissements audités, il apparaît que, si le temps de passage a été réduit dans trois cas sur cinq, c’est surtout et dans tous les cas le nombre de consultations par équivalent temps plein qui a augmenté. Autrement dit, c’est avant tout la productivité des soignants qui s’est améliorée.

L’usage de l’indicateur de temps d’attente a bien eu des effets sur la prise en charge des malades. Les soignants, parce qu’ils sont, dans tous les sens du terme, plus pressés, ont augmenté leur rendement. Mais une fois ce constat établi, rien ne permet a priori de trancher la question de savoir si les soins reçus ont été de la même qualité avant et après l’expérience du benchmarking. Qui sait si le raccourcissement du colloque singulier ne nuit pas à la pertinence du diagnostic, si telle toux écartée comme bénigne ne cachait pas une pathologie grave qu’un examen plus approfondi aurait pu déceler ? Paradoxalement, ces démarches dites de « qualité », en ce qu’elles réduisent la qualité en quantité, se rendent aveugles à la dimension qualitative des soins.

La question est pourtant cruciale, du point de vue du patient : sera-t-on mieux ou plus mal soigné en régime de benchmarking ? Pour répondre, Belorgey a étudié un autre indicateur que celui de la durée de passage : la fréquence de retour des patients aux urgences. Cet indicateur fournit une information indirecte sur la qualité des soins : si on retourne aux urgences très peu de temps après y être allé une première fois, cela peut indiquer que les soins n’ont pas été de qualité optimale — par exemple, qu’un diagnostic a été manqué, que l’état du patient a empiré après qu’il a été renvoyé chez lui. Bien sûr, il y a des régularités qui s’expliquent autrement. Mais, en raisonnant toutes choses égales par ailleurs, on observe bel et bien une corrélation entre abaissement de la durée de consultation et augmentation du taux de retour. Pour chaque cause d’admission, plus on a expédié la consultation, plus les patients risquent de revenir.

Ce constat s’explique notamment par le tri des patients à leur arrivée. Cette pratique d’orientation conduit un plus grand nombre de patients à considérer qu’ils n’ont pas été bien soignés, d’où un retour rapide aux urgences. Il est intéressant de noter que ce circuit concerne avant tout les patients les moins bien dotés socialement. En effet, la confrontation du patient avec le MAO a tendance à se transformer en une négociation, où celui-là doit savoir prouver à celui-ci qu’il mérite vraiment d’être admis. Les catégories sociales élevées savent se faire admettre, alors que ceux ne disposant pas des mêmes ressources symboliques se trouvent aisément basculés vers le circuit court. En ce sens, l’usage d’indicateurs de performance a pour conséquence de renforcer l’inégalité sociale dans l’accès aux soins.

L’enrôlement des hospitaliers dans cette course à la performance n’aurait pas pris une telle ampleur sans la mobilisation d’un tiers spectateur, à savoir le public. Celui-ci a joué un rôle primordial dans la diffusion du benchmarking au sein de l’administration de la santé, bien plus qu’ailleurs. En achetant les journaux qui les publiaient, il a volens nolens soutenu les classements. En exprimant son impatience dans les salles d’attente des services d’urgence, il a fourni des arguments aux prosélytes de l’indicateur du temps de passage. L’habileté des « réformateurs » a été d’instrumentaliser des inquiétudes et des griefs légitimes pour les mettre au service de leur propre agenda. À l’arrivée, pourtant, il n’est pas sûr que le public y ait gagné en qualité de soins. L’indicateur de fréquence de passage semble même indiquer le contraire, tout particulièrement pour les patients les moins bien dotés socialement.

« Contre la casse de l’hôpital public ! »

2009 fut une année de mobilisation intense dans les secteurs publics, tout particulièrement dans la santé, l’enseignement supérieur et la recherche. Médecins, infirmières, aides-soignants, enseignants-chercheurs, chercheurs, étudiants et personnels administratifs ont battu le pavé, parfois ensemble, contre les réformes gouvernementales qui les frappaient de plein fouet. S’agissant des personnels hospitaliers, c’est le projet de loi HPST, dite « Bachelot », qui mit le feu aux poudres. Un Mouvement de défense de l’hôpital public (MDHP) fut créé par des médecins de l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) et soutenu par les syndicats. Il lança plusieurs appels à manifestation et à grève interprofessionnelle public-privé, relayés partout en France et largement suivis, y compris par des chefs de service et des professeurs peu habitués à manifester.

Des chefs de service renommés, dont le gynécologue-obstétricien René Frydman ou le neurologue Olivier Lyon-Caen, signèrent un appel publié dans Le Nouvel Observateur du 16 avril 2009. Ils y condamnaient la « médecine mercantile » promue par le projet HPST, qui « cale l’hôpital sur l’entreprise » et dont « les premières victimes seront les patients et les soignants ». Ils insistaient surtout sur un aspect qui les concernait au premier chef : le renforcement, au détriment du pouvoir des médecins, de l’emprise managériale des directeurs d’établissement. Afin de désamorcer l’hostilité des grands professeurs contre sa loi, la ministre Roselyne Bachelot répondit par une tribune de presse. Le pouvoir médical, écrivait-elle, « n’était jusqu’alors qu’aux mains de quelques-uns dans une organisation des pouvoirs opaque, basée trop souvent sur l’influence et la notoriété au détriment d’une vision prospective et juste des besoins en santé ». Dans ce rapport de forces, les enjeux de pouvoir sont prépondérants. Comme les médecins, la ministre cherchait des alliés parmi les personnels et le public, en promettant de meilleures conditions de travail et une offre de soins de meilleure qualité.

Ce qui motivait la grande majorité des manifestants et grévistes, c’était avant tout la perspective d’une « suppression massive et injustifiée » d’emplois d’infirmiers et d’aides-soignants. Les revendications syndicales portaient sur l’augmentation des salaires, la création de postes, la titularisation des contractuels ou la défense du statut des agents de la fonction publique hospitalière. Ce registre corporatiste n’intégrait pas (encore) des mises en garde contre les dispositifs managériaux dont l’implantation est en train de transformer l’exercice du métier. Si les tracts s’efforçaient d’alerter la population sur la menace d’une privatisation rampante des services de santé et ses effets sur l’égal accès aux soins, la dérive gestionnaire n’était aperçue qu’au travers de la logique utilitariste d’une réduction des coûts. Les réseaux du benchmarking ne se donnent pas à voir dans leur étendue. Émiettés, leurs éléments échappent à une critique globale qui saisirait leurs effets sur les pratiques organisationnelles et donc sur la conduite de chacun note.

Ces mesures décentralisées, souvent fondées sur le volontariat, l’incitation et la récompense, rendent l’action collective difficile. Il est moins aisé de coordonner une riposte d’ensemble contre une multitude de décisions locales que contre une loi émanant explicitement des autorités centrales. À titre d’exemple, en 2012, les personnels de l’Hôpital national de Saint-Maurice étaient en grève contre l’instauration de critères au mérite pour la prime de service, qui ne serait plus distribuée qu’à trente agents, c’est-à-dire, de facto, les cadres supérieurs. Des grèves se sont succédé cette même année dans divers hôpitaux (Mondor, Pompidou, Belfort-Montbéliard, Centre hospitalier sud-francilien, etc.) contre les modes de gestion et le manque de moyens, sans qu’une montée en généralité ne permette, au-delà de leurs situations particulières, de rendre visibles les traits communs.